摘要：大灾之后，重建工作如火如荼，建筑材料供需失衡，灾区建材市场短期市场失灵。政府是否该介入管制，政府如何干预市场效果？文章通过对汶川大地震十大特重灾区彭州市建筑市场治理模型进行分析，讨论市场失灵的市场自治与政府管制问题。
关键词：建筑材料；供需；价格；失衡；干预
一、问题的提出
建立在新自由主义理念之上的市场失灵理论认为：完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式。但在现实经济中由于垄断、外部性、信息不完全和在公共物品领域，仅仅依靠价格机制来配置资源无法实现帕累托最优，出现了市场失灵。这时候，为了实现资源配置效率的最大化,就必须借助于政府的干预。本文将以2008年汶川大地震十大特重灾区之一彭州市建材市场灾后治理为例，对市场失灵与政府管制问题进行深入分析。
二、彭州建材市场模型与市场失灵
2008年5月12日的汶川地震给四川等地区造成了巨大的生命财产损失。损毁房屋450万座，一千余万人无家可归。重建是民生的关键。首先，在大灾之后这样一个资源有限（建筑材料资源、施工人员资源）、时间有限的情况下，要使房屋重建这一浩大工程保质、保量、保速度，有序的进行，必须要政府的介入，否则，无政府将导致混乱、动荡的局面。同时，弱势群体、贫困人群也需要政府的转移支付及特别照顾才能有房可住。其次，根据课题组（南开大学“百项工程”“汶川地震房屋重建课题组”）从彭州市建设局了解到的信息，彭州市地震前后建设量扩大十倍，对主要建材的需求急剧增加。从彭州市标砖价格地震前后环比数据看出，页岩标砖从2008年六月开始攀升到8月标砖市价上涨75％之多。供不应求，价格自然上涨。灾区建材短期价格严重偏离市场长期稳定价格，短期内灾区市场失灵，灾民购建材难、购建材贵的问题亟需政府干预来解决。以上两点共同说明灾后重建工程的顺利进行与市场有序运行需要政府的干预。因此本文根据本项目组2009年8月在四川省彭州市灾区就灾后建材市场情况及管制的实地调研对政府干预和市场失灵进行了研究。
案例研究地点为汶川大地震十大特重灾区之一的四川省彭州市。
三、彭州模式的政府干预及其效果分析
（一）需求政策方面——控制需求
1、有序安排重建点位开工顺序，控制时段需求拥挤。福建省对口援建彭州市，福建省与彭州政府着眼于解决受灾群众基本生活条件，有计划、分步骤、高质量地持续推进恢复重建工作。在安排开工点位顺序时，综合考虑各个因素、各方条件，分清轻重缓急，将巨大的建材需求量分散到各个时期，缓解了灾后极短时期内供需不足问题。
2、控制日常建设规模，支持农房重建。地震之后，彭州政府合理规划，以常规建设支持农房重建，控制常规建设的进度及规模，为保证农房重建有充足建材打下坚实的基础。这不失为从需求角度着手，控制需求的好办法。
（二）供给政策方面——扩大供应
1、成立“特供办”，建立特供机制。震后彭州市及时成立了灾后重建建材供应保障工作领导小组，并在镇、村成立了灾后重建建材供应保障办公室（均简称特供办）。政策规定，水泥、砂石、矸砖等主要建材的出厂价格，一律控制在2008年5月31日之前的价格水平内（其中标砖特供价为每匹3毛3）。同时，要求企业必须有执行特供的场所和运输特供通道，必须完成当月特供指标。并根据建设需求要求各砖厂产能从60％到80％乃至100％作为特供卖给特供用户。此措施不但保证了充足的建材来源，同时引入了价格干预机制，使得施工者能够用特供价格购买建材，降低了建房成本，相当于市场价格和特供价格的差额全部补贴给了灾民，提高了居民的福利水平。
下面以彭州市页岩标砖价格情况来说明这一政策的效果（如表1）：
从最后一行彭州市标砖当月市场价与特供价（330元每千匹）的比值数据可以看出，彭州市政府出台的特供政策保障力度大，尤其在标砖市场价格飞涨的2008年底至2009年初，当时市场价为500元/千匹的时候，市场价竟然是特供价的148％，或者说特供价低于市价34％。特供政策抽取了厂商一部分超额利润，避免了少数囤积居奇，投机倒把的人趁机发过难财。又使得灾民从特供办购砖相对于市场价来说节约了34％（（5-3.3）/5），极大的增多了消费者剩余，提高了消费者福利有效的保障了居民的利益，使得他们在灾后房屋重建过程中免受标砖价格波动带来的损失。
2、政策扶持企业，保证建材供给。第一，帮助企业融资、贷款。震后为帮助企业争取资金恢复生产及扩大生产，政府新增流动资金贷款和灾后重建技术改造达产项目贷款贴息政策。第二，鼓励建设新生产线。政府积极支持新生产线项目加快建设进度，使能够在2009年3月建成投产，新生产线能增加标砖产能8亿块，有效缓解灾后重建建材供需矛盾。第三，减税以补贴生产者。同时，彭州政府对技改20户墙材生产企业减免了增值税167万元，积极支持企业进行生产线技改和新建。第四，“开源”政策，充足原材料。随着矸砖需求的急增，对页岩的需求增加，原有开采点已不能满足生产需要，出现了页岩矿价格上涨的现象。为保证矸砖生产原材料的供应，稳定原材料价格，政府开放部分碳质页岩矿开采权。并实行限价供应，确保了矸砖生产企业的原材料供应和价格不上涨，从而稳定了矸砖的价格。上述扶持企业的政策，使得特供政策的执行给企业带来的利润损失得以相应弥补，防止特供政策抑制企业生产的激情与活力，保障了生产者利益。
下面以彭州市页岩标砖为例，分析扶持企业增加产量的效果（见表2）。
标砖市场价格2009年4月恢复到4.65毛一匹，环比下降5.1％，是2008年12月最高价的93％。这是由于彭州市政府积极帮助20余家受灾较重企业修复设施、设备，多方帮助企业争取资金，积极帮助企业解决原材料供应问题，大力支持企业开足马力满负荷生产。2009年4月，新生产线建成投产，新增产能8亿标块，有效缓解了灾后重建建材供需矛盾。
3、采取“双证制”，使建材“留下来”。2009年10月底，针对灾后重建矸砖供给量暂时得不到满足，为了保证本地矸砖的供给的情况，以及本地矸砖的特供价远远低于外地矸砖的市场价格，防止利用此差价进行投机行为的情况，彭州市政府实施了矸砖运输“双证制”，严禁本地砖无序外运。这一政策使得建筑材料留在当地局部市场，保证了局部市场供应。在这一特殊时期，此政策发挥了很大的效用。另外，彭州市还根据统一安排，在满足本地需求的基础上，按上级确定的支援价格，由市特供办出具准运证，每天调运60余万匹矸砖支援兄弟市县。
4、多渠道组织货源，使建材“走进来”。这一政策主要针对水泥货源，下面本文将根据彭州市水泥价格变化的数据对此政策效果进行分析。
总体来看，自从五月地震后，价格基本没有变化，环比变化比率1.6％左右，价格很平稳（见图1）。据我们分析，尽管在震后建材需求1增，但是水泥供给非常充足。
首先，成都市积极搭建灾后重建建材供需平台，多渠道组织建材货源。组织攀钢集团成都钢铁有限公司、都江堰拉法基水泥有限公司等四家公司分别与都江堰市政府、彭州市政府等及相应公司签订了《供需协议书》。此外，20户市内外建材企业承诺重点保障灾后重建建材物资供应。由此保障了包括彭州市在内的成都地区的水泥供给充足。
其次，彭州本地的亚东水泥厂也能缓解水泥需求。所以尽管震后需求急剧增加，水泥的供应仍然基本能满足需求，使其价格一致保持稳定，只在2009年年初上涨10元/吨（即1.6％），并且在四月份回落至原来的价格。
四、政府成功退市
笔者从彭州市委了解到，截至2009年6月，项目组前往四川特重灾区彭州调研时为止，彭州市市场标砖价格已经恢复到3.5毛一匹。截至2009年12月，彭州市68117户灾后农房重建工程已全部开工，完成61852户，完工率达到90.80％，市场砖价也基本恢复到特供价之下，农房重建的胜利趋于尾声，特供政策停止实施，放开所有的价格管制，将建材价格交由市场机制调节。宣告着政府对于建材市场特殊阶段特殊管制政策的结束。政府完成使命，成功退市。
五、结论
彭州市政府在建材价格管制上的行为，保证了建材市场运行的有效性，维持了市场秩序，稳定了建材的市场价格，保障了生产者、消费者的利益。从这次彭州的价格管制实践中我们可以看出其的成功主要原因主要有四个：第一，用特供价替代市价干预。没有直接进入市场干预价格，而是利用特供机制进行缓冲，使得市场并未受到很大的宏观政策的影响。这是彭州市市场干预措施的最大亮点，特供政策是一次创新，将政府的市场干预独立于市场进行，既保证了市场的稳定性，使建材价格未因为需求激增而产生大的波动，同时也保证了市场的正常运行，没有过多地受到行政力量的冲击。第二，因地制宜，利用当地特色指定有效政策。地震发生后，彭州市利用本地砖厂多、供给充足等特点，加班加点恢复砖厂生产，并限制砖材外运，保证了当地对砖的需求，为价格限制机制的实行提供了良好的条件。第三，实施有效，监督得当彭州市政府采取了包括成立专项检查小组，颁布禁运令等措施，保证了政府干预市场政策的有效性。同时，彭州市政府建立重建信息公开平台，每日公布相关数据、进展情况，供市民监督。此项措施也保证了政府入市干预的效率和质量。第四，退市及时。当标砖的均衡价格逐渐靠近灾前水平时，彭州市政府果断退市，还给市场一个公平平等良好的交易秩序。这是彭州市成功的一大原因，价格管制如何退出何时退出一直就是价格管理实行中的一大难题，彭州市此次不但很好地解决着这个难题，还将退市后的副作用降低到最小，并未给使市场带来不利影响，所以说，这次价格管制措施是相当成功的。彭州的成功例子也为我们政府以后进行市场管制里头那个了很多可借鉴之处。
综上所述，在地震之后的灾区建材市场短期市场失灵的情况下，政府干预成为了稳定市场的不可或缺的手段。
经济学理论告诉我们市场有自身调控这只无形的手，一般情况下，政府应该不予干预。然而在市场因为某些不可抗因素而出现巨大非正常波动时（即某种市场失灵时）就需要政府挺身入市，进行宏观调控。此次大地震之后政府入市的及时、成功和完成使命，自然的退市的例子极好地证实了本文开头市场失灵理论的观点。
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(作者单位：南开大学经济学院)