摘要：从2000年起开始的农村公益性服务“以钱养事”新机制改革，经过这八九年的实施，使我国公益性服务事业得到了很大的发展，但是改革之中也仍然存在着一些问题，这些问题大大地制约了“以钱养事”新机制在农村公益性服务事业上效力的发挥，甚至有可能导致改革的失败，这些问题亟待我们进行深入分析并加以解决。
关键词：以钱养事；新机制；问题；对策
一、引言
2000年，湖北省咸宁市咸安区作为湖北乡镇事业单位改革的先锋，率先着手建立农村公益性服务“以钱养事”新机制。改革之初，首先按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路，进行了站所转制和身份置换；然后变“养人”为“养事”，建立起“以钱养事”的公共服务新机制。咸安的“以钱养事”改革“涉水之深，范围之广，影响之大，前所未有”，被称之为“咸安模式”。这次改革随后在湖北省内全面推广，并得到其他省市区改革者的密切关注及仿效。“以钱养事”在当时得到了众多专家学者的肯定，也有少数专家如贺雪峰等持激烈反对的态度。但是，一项改革正确与否最终需要时间和实践来检验，咸安“以钱养事”的改革至今已经八九年，改革取得了很大的成绩，改革在总体方向上是正确的，也是有利于我国农村公益性服务事业的完善和发展的，这点业已成为学界的普遍观点。但是，通过对湖北省咸安区的回访及湖北省某些其他县市区的调查，可以看到，改革之中也仍然存在着一些问题，这些问题大大地制约了“以钱养事”新机制在农村公益性服务事业上效力的发挥，甚至有可能导致改革的失败。
二、农村公益性服务“以钱养事”新机制现存的问题
（一）未能完全实现在公共产品供给中引入市场机制的目标
“以钱养事”改革的初衷是为了建立适应社会主义市场经济要求的农村公共服务体系，在农村公共服务的生产和供给之中引入市场机制，充分实现农村公共服务的市场化、社会化。但是，即使从作为“以钱养事”新机制的首创者和最典型代表的湖北省咸安区的情况来看，这一个最初和最重要的目标也仍然没有完全实现，农村公共服务的供给主体仍然是“七站八所”转制后的原班人马，服务主体多元化的市场竞争机制仍未构建起来，农村公共服务的供给和购买仍然局限于乡镇内部，跨乡镇的县域公共服务体系尚未建立起来。
（二）“以钱养事”改革尚未形成上下联动、形成合力、综合推进的局面，因此改革回潮的风险很大
因为改革涉及到众多职能部门的切身利益，所以不可避免地遭遇许多上级部门（条条）的反对和质疑，改革步履维艰。许多上级部门基于自己部门利益的考虑，认为“以钱养事”的改革砍掉了他们在基层的腿，削弱了他们的权力，影响了他们深入农村社区的能力。从全国范围来看，各地区乡镇一级可谓是大刀阔斧，而县级却都几乎按兵不动，这就制约着改革的纵深推进与改革限度，为改革埋下了巨大的回潮隐患，有可能导致前面所做的一切改革努力前功尽弃。
（三）政策法规的配套改革未能及时跟上“以钱养事”新机制的改革步伐
第一，国家有关部门在改革中未能充分联动，统一认识，导致制定出互相矛盾的政策，使得基层政府无所适从，改制后的“七站八所”的一些工作人员思想混乱，对改革不理解。例如，笔者在咸安区某镇与文化中心负责人访谈时，他就提出，中央有政策文件明确规定乡镇文化站不得企业化或变相企业化，但是“以钱养事”后的文化服务中心到底是什么性质?咸安区凭什么撤消文化站，将文化站职工身份置换？
第二，在咸安政改的实践中可以看到，原事业站所人员在转制后大多以各种“中心”的名义到民政部门注册为“民办非企业”性质的社会“法人”组织。但国家民政部《民办非企业单位登记管理暂行办法》（1998年）明确指出，民办非企业单位是“利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织”，而《社会团体登记管理条例》（1998年）第4条第2款规定：“社会团体不得从事营利性经营活动。”这与改革中面临的现实情况显然悖斥，各事业站所转制成“中心”后，其赖以从事生产经营的资产主要是通过政府无偿提供或者租赁方式提供的，如果按照民政部现行规定，其性质就很难辨认，成为了一种“四不像”组织，其资产、债务的认定和划分工作十分棘手，这些组织也很难到金融市场上开展融资活动，成为它们发展壮大的“瓶颈”所在。
（四）各事业站所转制成“中心”后，在公共物品供给中存在着明显的“第三种失灵”现象
第一，由于这些非政府组织主要依靠政府购买来获得经费，因此它们无法保持对政府的合理独立性，只能服从于政府的各种要求，在某种意义上沦为政府的附庸物，其提供的公共产品不是对使用者现实需求的回应，而是由政府从自己的政治、经济效用最大化角度出发决策的产物。农村公共产品由谁提供、提供的数量、以什么方式提供，其主要决策都是自上而下的，即政府管理层根据自己的经济理性以集中拍板的方式来进行决策，而并非是自下而上根据农民的现实需求通过公共选择的方式来进行的，而我国的农民又无法对政府进行公共产品生产的决策过程施加影响，导致有关政府部门进行公共产品生产的决策时听不到他们的声音，忽视了他们的利益诉求。而我国现行的政府官员考核机制里，又没有提供农民个人对政府官员监督的突进，导致政府官员决策时，更多考虑的是短期上官员私人带来的政绩加分。例如在与湖北省咸安区横沟镇文化中心负责人及部分横沟镇孙祠村村民的访谈中，他们就向笔者反映：由于现在的农村基本上也都能收看电视了，所以国家斥巨资推行的“送电影下乡”项目没有发挥好的效果，国家投入资金购买的电影流动放映车每台价值百万以上，而在乡下放电影时经常只有几个人观看，造成国家财政的巨大浪费；而国家斥巨资推行的“送书下乡”也是一样面临着尴尬的境地，由于平时农村青壮年人员都外出务工了，留下的都是些老人和儿童，没有足够的知识基础，看不懂那些图书，因此农村图书馆基本上也是无人问津，大量书籍从上架至今都没有被人阅读过。
第二，由事业站所转制的民办非企业单位，通常同时承接公益性服务和经营性服务，但两种服务间本是存在着清晰的界线的，并且相互之间常具有某种内在利益的冲突，民办非企业单位在生存压力下有将公共利益私人化的动力。根据我国《民办非企业单位管理暂行条例》第25条规定，是禁止民办非企业单位的营利性经营行为的。但是调研中笔者发现，由事业站所转制的民办非企业单位出于生存的压力，无不把经营作为一项重要工作来抓。政府部门基于“以钱养事”的经费有限性，对民办非企业单位的经营行为也是予以认可的，在咸安、黄陂、当阳等地均对民非单位进行营利性经营行为给予肯定。然而也有一些地方的工商部门认为：既然是民办非企业单位，就不能搞经营性行为，采取限制措施。比如武汉市江夏区乌龙泉农技推广服务中心转制后，过去办理农资经销部工商执照后可以开展的农用物资经销服务，现在不能开展，因为国家规定农资服务只能由农技站、土肥站、试验站和供销社开展，工商部门认为转制后的农技推广服务中心没有这项职能，拒绝给该中心核发新执照。
三、完善农村公益性服务“以钱养事”新机制的对策
（一）努力推进农村公共服务市场主体的发育，特别是要积极培育和大力扶持发展各种民间性的服务主体
目前“以钱养事”新机制下仍然以原“七站八所”转制人员一枝独大的状况，虽然有历史、地理优势等客观原因，但是也与乡镇政府的观念转变不够密切相关，其地方利益感过强，而不能正确认识在农村公共产品供给领域建设市场化、社会化途径所能产生的重大经济价值和政治意义，政府决策时必须要统揽全局，既要重视短期利益的适当实现，更要追求长期目标的达成。针对现在这一市场上各种主体底子薄弱、抗风险能力很差的现实状况，中央和省政府应通过财政奖补方式注入原始发展资金，扶持市场主体和市场中介的发展，使一批企业和非盈利组织在市场竞争中做强、做大。
（二）上级各部门应加强对“以钱养事”新机制改革的支持力度，形成上下联动、形成合力、共同推进的改革局面
乡镇事业单位改革绝不是仅凭乡镇政府自己的力量和决心就能够独自成功完成的，此次改革涉及从中央到地方各部门的权力和利益，可谓牵一发而动全身。这就需要各级政府职能部门统一认识，树立起大局观，克服“帕金森定律”的影响。另外，各级政府职能部门要切实改变领导方式，革除计划经济时代形成的“上面千条线，下面万根针”的领导方式，使政府组织也能随时代变迁进行再生长、再组织，具备适当的柔性化组织特征。
（三）国家有关职能部门在改革中要充分联动，密切合作
及时修改或废除与改革政策相抵触的政策法规，维护政府在民众心目中的公共权威地位，使改革涉及到的各种利益主体都能够对改革政策完全理解，并可对改革政策法规给予保护的利益通过合法渠道提出诉求。
（四）提高这些农村民办非企业单位公共产品供给效率，对民办非企业单位的盈利性活动加以适当的制约
第一，通过财政税收抵扣、财政返还等方式鼓励企业建立各种形式的公益基金会，逐步扩大这些基金会在“以钱养事”新机制中的影响力，这样可以使政府购买占各“中心”总收入的比重下降，从而降低这些非政府组织对政府的依赖程度，使它们在进行公共产品生产决策的时候，更多的时候是将目光向下，而不是向上，积极听取农民对公共产品的需求表达并快速做出反应，将信息反馈给政府、公益基金会并积极地在各利益关系方中间展开沟通协商工作，建立起农村公共产品互动型决策机制。
第二，政府要从政策、资金等多方面着手，鼓励和扶持我国广大农村地区发展农协、农村经济合作社等农民组织，农民之所以无法对政府进行公共产品生产的决策施加影响，在很大程度上是因为现在我国的农民缺乏组织化，而我国现行的政府官员考核机制里，又没有提供农民个人对政府官员监督的途径，导致政府官员决策时，更多考虑的是短期上官员私人带来的政绩加分，而漠视农民的急切需求。
第三，民办非企业单位同时从事公益性服务和经营性服务，并非影响到改革性质的根本性问题，国际上通行的观点是，民办非企业单位属于非营利部门，应该受到一个基本原则的约束：分配限制。就是非营利组织不能从收入中提取利润分配给成员，对于经营性行为倒没有特别禁止。世界各国的非营利组织法一般也都允许经营性活动，但是必须恪守不分配的限制即可。因此应尽快修改《民办非企业单位管理暂行条例》，将禁止经营性营利活动修改为不分配限制。这样将有利于民办非企业单位通过合法经营发展壮大，长远来看，必将推动农村公共产品供给的市场化、社会化。当然，对于其经营性活动，政府也应加强监督，建立经常性的调查机制和考核机制，防止民办非企业单位为了实现利润最大化目标而不惜损害农民群众的公共利益。
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＊本文属2008年度湖北社科基金项目《湖北省乡镇公益型事业单位改革追踪研究》，项目编号
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