竹溪县位于鄂、渝、陕三省交界的秦巴山区，是湖北面向大西北、出入大西南的重要通道，是汉江最大支流堵河的源头、国家南水北调中线工程的重要水源区。县域总面积3310平方公里，下辖15个乡镇、302个村、1687个村民小组、15个农林场，总人口37.3094万人，其中农业人口29.2381万人。县城距十堰市区232公里，距武汉738公里，是距市区和省城最远、交通最不方便、信息最为闭塞的一个县。2001年被确定为全国592个和全省29个国家新一轮扶贫开发工作重点贫困县之一。根据省扶贫开发领导小组（鄂扶组发<2009> 2号）关于做好编制2011—2020年湖北省扶贫开发纲要调研工作的通知要求，我县高度重视，迅速组建专班，从4月中旬开始，采取调研评估与谋划相结合、全面与重点相结合、定量与定性相结合、静态与动态相结合、理论与实践相结合的原则，广泛听取各方意见和建议，全面系统地进行专题调研。总结回顾了2001年以来扶贫开发的主要成绩、经验做法，分析了当前扶贫开发面临的形势及今后扶贫开发趋势。并对2011—2020年扶贫开发的工作范围、工作对象、工作重点、目标任务、脱贫标准、政策措施、方式模式、机制体制、组织保障等进行了思考与探索。
一、新阶段扶贫开发取得的成绩和面临的困难
2001年以来，竹溪县委、县政府以《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010）》为指针，深入贯彻落实党和国家关于扶贫开发的一系列方针政策，按照省、市统一安排部署，落实扶贫责任制，加大扶贫开发力度，竹溪贫困面貌发生了深刻变化，扶贫开发取得明显成效，基本实现新阶段扶贫开发各项工作目标。主要体现在：
（一）两类贫困人口明显减少。全县贫困人口由2000年底的18.36万人减少到2008年底的12.7894万人，共解决了5.5706万人的温饱和脱贫问题，平均每年减少0.619万人。
（二）农民人均收入明显增长。农民人均纯收入由2000年1331元增加到2008年底的2801元，年均增长163.3元。年均递增9.7%。
（三）贫困群众生产生活条件明显改善。着力实施了“五改五通”（改路、改水、改厕、改厨、改圈，通路、通电、通水、通沼气、通广播电视），改善了贫困群众生产生活条件和人居环境。
（四）县域经济发展明显加快。地区生产总值由2000年的6.6亿元增加到2008年的22.6亿元，年均增长1.78亿元，年均递增9.7%；财政收入由2000年的4810万元增长到2008年的15750万元，年均增长1216万元，年均递增15.98%。
（五）社会事业发展明显进步。全县扶持新建教育、卫生用房5 万平方米，适龄儿童入学率达到100%；在农村实行了农村新型合作医疗，新建和改造乡村卫生院（室）89个，群众就医难问题得到缓解；实施“村村通工程”，基本实现广播电视讯号村村覆盖；加强实用技术培训，为0.92万农户每户培训了1名科技致富明白人；开展职业技能培训，转移农村贫困劳动力0.5万人，带动2万贫困农民脱贫；加强文化体育设施建设，群众精神生活进一步丰富。
（六）基础设施建设成效明显。2000年至2008年，全县共新修维修乡村公路2555.8公里，其中通村公路硬化1357.8公里；新修饮水工程2000处，打水井1.8万口，建水窖0.6万口，架设饮水主管道2.7万千米，解决了2.6万户9万人饮水困难；通过“农网”改造，解决了农村98.5%的农户生产生活用电问题；累计建沼气1.6万户。对0.5万户1.98万人进行了扶贫搬迁，其中，对500户住草房、窝棚、岩屋的“三房户”住房进行了改造重建。
（七）支柱产业逐渐形成规模。全县扶贫贷款投放累计达15亿元扶持支柱产业，签订水电开发合同23份，总装机50万千瓦（已投产23万千瓦），协议投资26亿元，使境内7大河流全部得以开发。全县在建电站15座，装机11万千瓦，待建装机16万千瓦，累计投资30亿元；全县茶叶面积20万亩，兴建茶园5万亩，有机茶茶园面积达到10万亩，茶产业年产量达500万斤，销售收入3600万元，农民人平茶叶收入近1000元。同时，支持发展魔芋、黄姜、中药材、核桃、板栗等特色经济基地达20万亩，约5万多户农民从产业中受益。
尽管竹溪新阶段扶贫开发取得了显著成绩，但是仍存在着一些困难和问题。主要表现在：
（一）巩固扶贫成果任务艰巨。初步实现脱贫的群众，由于生产生活条件尚未得到根本改变，他们的脱贫还不稳定，巩固脱贫成果的任务仍很艰巨。
（二）扶贫开发工作难度仍然很大。全县目前还存在12.7894万贫困人口，这些人口多居住在偏远山区，基础设施不完善，生产生活条件差，经济发展基础薄弱；还有1.5万户6万人居住在一方水土养不活一方人的地方急需搬迁；还有2.98万人饮水困难；还有68个村公路晴通雨不通的现状；这些都是今后扶贫开发工作的重点和难点，要实现其脱贫致富难度很大。
（三）脱贫标准仍然很低。初步实现脱贫的人口，其脱贫的标准还很低，在这个基础上实现小康、进而过上比较宽裕的生活，需要一个长期而艰巨的奋斗过程。
（四）缩小发展差距具有长期性。就全县来讲，从根本上减小与发达地区的发展差距，更是一个长期的历史过程。
二、当前扶贫开发面临的形势
（一）党的十七大对今后扶贫开发工作提出了新要求和新目标。即：“一个加大”（加大对革命老区、少数民族地区和贫困地区的扶持力度），“两个提高”（逐步提高贫困标准，提高扶贫开发水平）和“到2020年消除绝对贫困现象”的总体目标。要适应新要求、实现新目标，任务十分艰巨。
（二）农村低保给扶贫工作带来新变化。农村全面建立最低生活保障制度后，扶贫开发工作将面临一些新的形势和新的变化，对扶贫开发工作提出了新的要求，需要我们及时调整扶贫开发工作定位，以真正实现农村低保和扶贫开发的有效对接。
（三）国际金融危机对贫困地区的影响越来越显现。国际金融危机对贫困地区的影响主要表现在两个方面，即：一方面因国际金融危机的影响，沿海发达地区部分企业倒闭、停产，造成部分外出农民工返乡，影响了这部分群众的增收脱贫；一方面表现在对竹溪农业产业化龙头企业的影响，使龙头企业对贫困群众的辐射带动作用减弱，造成农民减产减收。
（四）贫困群众的需求和期盼越来越高。贫困群众的需求和扶贫开发投入之间的差距越来越大，有限的扶贫投入难以满足贫困群众日益增长的需求。
三、今后十年扶贫开发工作探索
加强扶贫开发工作，减少和消除贫困、缩小发展差距、最终实现共同富裕，是我们党立党为公、执政为民的本质要求。党的十七届三中全会明确指出：“搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期任务持之以恒抓紧抓好。”为确保扶贫开发工作在新的历史起点上实现新跨越，我们建议：
（一）指导思想
全面深入贯彻落实科学发展观，坚持开发式和保障式扶贫相结合的方针，紧紧瞄准贫困群众，以稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富为首要任务，以增加收入为核心，以提高素质为根本，以产业发展为重点，以重点区域开发为平台，把扶贫开发与建设社会主义新农村、构建和谐社会、发展县域经济、加强基层组织建设等有机结合起来，增强发展活力，推动各项社会事业进步，为全面建设小康社会奠定坚实基础。
（二）奋斗目标
2010—2020年，扶贫开发达到“五基本”的目标。即：绝对贫困现象基本消除；贫困人口生产生活条件得到基本改善；贫困人口素质得到基本提高；贫困户基本都有一个稳定的增收渠道或致富项目；在巩固新阶段整村推进成果的基础上，基本完成新一轮整村推进任务。从而实现扶贫开发工作又好又快发展，使县域经济综合实力和社会事业发展得到明显增强。
（三）工作原则
1、坚持保障式扶贫与开发式扶贫相结合的方针。对农村无劳动能力或丧失劳动能力的贫困人口，落实农村最低生活保障制度，对其实施保障式扶贫；对农村有劳动能力的贫困人口，坚持开发式扶贫方针，通过实施扶贫开发，促进其脱贫致富。通过坚持保障式扶贫与开发式扶贫相结合的方针，实现扶贫开发与农村低保制度的有效对接。
2、坚持重点区域开发与扶贫到户相结合的原则。以基础设施建设为主，实施重点区域开发。坚持扶贫到户，实施产业扶贫。将重点区域开发与扶贫到户两种扶贫方式相结合，进一步提升扶贫开发工作水平。
3、坚持政府主导与全社会参与相结合的原则。要将扶贫开发工作作为政府的中心工作，加强对扶贫开发工作的领导，不断加大工作和投入力度。同时，积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持贫困地区的扶贫开发事业。
4、坚持扶贫开发与生态环境相结合的原则。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，实现资源和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力。
5、坚持突出重点与分步实施相结合的原则。扶贫开发是一项长期、复杂和艰巨的历史性任务，要按照扶贫开发总体规划的要求，突出重点、攻克难点、分期分批逐步解决。
（四）工作对象和重点
1、工作对象：要把全县目前尚未实现脱贫的人口作为我县今后扶贫开发的首要对象；同时，继续帮助初步实现脱贫的人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固脱贫成果。
2、工作重点：（1）加快脱贫步伐。紧紧瞄准扶贫开发工作对象，按照扶贫到户的原则，大力实施产业化扶贫，使贫困户真正建立效益明显、各具特色的致富产业项目，从而建立稳定的增收渠道，使其早日实现脱贫致富；（2）巩固脱贫成果。对初步实现脱贫的人口，要继续给予扶持，确保其真正实现稳定脱贫；（3）巩固整村推进成果。对新阶段已实施整村推进的重点贫困村，要进一步完善后续管理，巩固整村推进成果；（4）实施重点区域扶贫开发。一是主要解决村与村之间、乡镇与乡镇之间结合部的贫困问题；二是主要解决部分未纳入整村推进省定重点村范围，且比已实施整村推进重点村贫困程度更深的村的贫困问题；三是主要解决已实施整村推进的重点村，由于发展不平衡，仍处于贫困的村民小组和自然村的贫困问题。
（五）工作内容和途径
1、建立科学合理的贫困识别体系。扶贫开发工作的首要问题是瞄准扶贫对象的问题。为使有限的扶贫资源真正发挥扶贫效益，必须建立一套科学合理的贫困识别体系，能够真正反映贫困对象的贫困状况，全面、系统、动态地反映贫困人口收入水平和生活质量的变化，以及贫困区域的经济社会发展情况，为制订扶贫政策，强化扶贫措施，提高扶贫质效提供必要的决策依据，真正让贫困户能够通过扶贫开发得到实惠。
2、建立高效协调的扶贫工作体系。（1）实施产业扶贫，促进贫困人口增收脱贫。坚持瞄准贫困人口，按照扶贫到户的原则，继续把扶持贫困户发展致富产业作为扶贫开发的突破口。围绕我县确立的茶叶、魔芋、药材、核桃板栗、山羊等主导产业，鼓励和扶持贫困户发展致富产业。茶叶产业发展重点放在依托龙头企业（龙王垭茶业集团、梅子贡茶业集团）、扩大种植规模、提升茶叶品质、提高种植效益上；魔芋产业发展重点放在（科玛协力公司）深加工和20个魔芋特色专业示范村的建设和200户产业大户扩大种植规模、种芋繁育，新品种引进与扩繁、脱毒试管芋试种、防病新药剂-氯化苦在魔芋上的应用、避灾高产栽培新技术试验示范等，降低病害的发生率上；药材产业发展重点放在依托龙头企业（云浩制药）、扩大种植规模、提高种植效益上；核桃、板栗产业发展重点要加强病虫防治、嫁接修剪等技术管理，确保核桃、板栗产业高效益。山羊产业发展重点放在优化改良品种、推广舍饲圈养、强化疫情防治上。通过搞好信息、技术、销售等服务，确保贫困群众增产增收。（2）实施重点区域开发，改善贫困人口生产生活条件。将基础设施建设的重点放在区域开发上(将几个或更多重点村尽量连成一线形成片区开发)，使乡与乡、村与村有效连接，通过加大基础设施建设力度，来改善贫困区域贫困人口的生产生活条件。以解决不通路和道路提档升级为重点、加大重点区域道路交通建设力度；以解决人畜饮水困难人口为重点，使重点区域安全饮水率达到80％以上；实施电网、电话、电视“村村通”工程，提高重点区域贫困人口生活质量；实施扶贫搬迁，提高扶贫搬迁补助标准（由现在人平0.15万元、户均0.6万元提高到人平0.5万元、户均2万元），解决重点区域“一方水土养不活一方人”的问题。通过实施重点区域开发，使区域内的贫困人口生产生活条件得到明显改善。（3）实施智力扶贫，提高贫困人口素质。坚持“以人为本”的观念，加大“雨露计划”、“阳光工程”实施力度（由现在人均800元补助提高到人均2500元补助为宜），加强农村实用技术培训（目前只有项目没有资金，要想真正培训一个农村实用技术人员，人均至少需200元培训经费），增强贫困人口自我发展能力。完善和普及九年义务教育，使适龄儿童入学率达到100％。（4）发展社会事业，优化发展环境。对农村丧失劳动能力的贫困人口，落实农村最低生活保障制度，做到“应保尽保”。加强村级卫生室建设，普及农村初级卫生保健，提高农村新型合作医疗参合率，改善农村医疗卫生条件。实行优生优育，提高人口素质；严格计生政策，实现少生快富。（5）实施生态扶贫，实现可持续发展。实施“一建三改”工程，改善贫困人口居住条件，保护生态环境。实施生态移民工程，进一步巩固退耕还林成果。通过实施生态扶贫，实现资源和环境的良性循环，提高贫困区域可持续发展的能力。
3、建立严格有效的扶贫管理体系。（1）进一步加强扶贫项目的监管。一是科学筛选项目。坚持“政府主导、群众参与、专家论证、科学决策”的原则，充分调动贫困群众的积极性，公选扶贫项目，谋划发展大计。然后组织扶贫等部门进村入户调查，对群众所选项目充分评估论证，自下而上选项目，自上而下定项目，把与贫困群众关系最直接、最现实、最迫切的项目选出来，科学制订扶贫项目规划，建立扶贫开发项目库。二是严格实施项目。在项目实施过程中，加强督办检查，严把项目建设的“质量关”，确保项目建设的质量。三是实行扶贫项目验收制。对已竣工的扶贫项目，要进行严格的检查验收，将检查验收的结果作为划拨扶贫资金的依据。（2）进一步加强扶贫资金管理。要按照“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监管跟着资金走”的要求，对扶贫资金实行全程跟踪管理。坚持对扶贫资金使用情况进行公告公示，进一步加强扶贫资金的专户专账管理，完善和严格报账制管理办法，增强资金使用透明度，接受各方面监督。定期对扶贫资金使用情况进行全面审计、检查，杜绝截留、挤占、挪用、贪污、挥霍扶贫资金的现象发生。通过加强对扶贫资金的管理，提高扶贫资金的使用效益。
4、建立责任明确的扶贫评价体系。扶贫开发是一项复杂的社会工程。扶贫开发工作涉及多个职能部门，包括交通、水利、能源、教育、卫生、通讯等，而当前扶贫绩效考核评价工作由扶贫部门来完成，超越了扶贫部门的职能范围。如：重点村验收标准中的指标设置，包括通村路、沼气、适龄儿童入学率、村卫生室建设、通邮、通电话等指标，扶贫部门难以统筹完成。为此我们建议，扶贫评价体系应建立在以政府为主导，明确部门扶贫职责的基础上，进一步强化部门的参与度和考核机制，真正形成“大扶贫”的工作格局和考评体系。同时，对重点村的验收不宜定的过多过细。
（六）保障措施
1、进一步落实扶贫开发工作责任制。县乡党委、政府要高度重视扶贫开发工作，切实加强领导。要按照“省负总责，县抓落实，规划到村，扶贫到户”的总体要求，继续实行扶贫开发工作党政“一把手”负责制，进一步完善扶贫开发工作重点县综合评价考核制度。强化县级政府扶贫开发目标责任制管理，加强财政扶贫资金绩效考评工作，确保目标任务到位、管理责任到位、工作措施到位，切实把扶贫开发的政策措施真正落实到贫困村、贫困户。县、乡党政领导干部，要全力以赴抓好扶贫开发工作，做到工作到村，扶贫到户。经济条件较好的乡、村也要高度重视扶贫开发工作，积极帮助贫困农户增加收入，改善生产生活条件。
2、逐步增加扶贫资金投入。国家和省要根据经济增长情况，逐年加大对扶贫开发的投入力度，确保扶贫资金投入年年都有新增长；市、县也要增加扶贫专项投入；县直各部门要以扶贫开发规划为平台，进一步整合扶贫资源，做到项目、资金和力量集成，放大扶贫资金使用效益，共同推动全县经济社会发展。
3、加强农村基层组织建设。以村级党支部为核心的基层组织，是党和政府在农村一切工作的基础，是各项扶贫开发措施落实到村到户，实现扶贫开发目标的组织保证。必须按照“五个好”的要求，加强以村党支部为核心的农村基层组织建设，切实转变工作作风，改进工作方法，做好扶贫开发工作。县、乡要坚持选派优秀年轻干部到贫困乡村任职，帮助村班子提高政策水平和群众工作能力，提高依法行政水平和解决热点难点问题的能力，开创扶贫开发工作新局面。
4、稳定和加强扶贫开发工作机构及队伍。鉴于扶贫开发工作的长期性、艰巨性、复杂性，县级扶贫工作机构在机构改革中要保持稳定，并且要进一步强化其职能，规范扶贫机构的性质和设置，建立起与扶贫开发工作任务与要求相适应的扶贫机构，乡镇设扶贫办、配备专职干部，在机构设置、人员配备、工作条件等方面给予更多的支持，不断提高人员素质和组织、协调、管理能力。要进一步适应新时期扶贫开发工作要求，充实和加强各级扶贫开发工作机构，强化队伍建设，为全面实现扶贫开发工作目标提供有力保障。
