摘要：“小金库”现象由来已久，仅改革开放以来，在全国集中开展的治理“小金库”活动就有10多次，但目前私设“小金库”的问题仍十分严重。2009年4月24日中央治理“小金库”工作领导小组召开了全国“小金库”治理工作电视电话会议，要求全国党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理。全国深入开展“小金库”治理工作，是中央针对反腐败斗争的新形势、新任务而做出的重大决策，更是从源头上防治腐败的一项重要工作。所以，要想解决“小金库”的问题，只有坚持标本兼治、惩防并举的综合治理方针，才能从根本上彻底杜绝这一集体腐败现象。
关键词：“小金库”；性质及特点；危害及原因；治理
全国深入开展“小金库”治理工作，是中央针对反腐败斗争的新形势、新任务而做出的重大决策，不仅是经济工作当中的一项重要任务，更是从源头上防治腐败的一项重要工作，还可起到为4万亿经济刺激计划保驾护航的目的。所以，要想解决“小金库”的问题，只有坚持标本兼治、惩防并举的综合治理方针，才能从根本上彻底杜绝这一集体腐败现象。
一、“小金库”的性质及危害
（一）“小金库”的性质
“小金库”指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各种资金。由此可见，“小金库”就是通过不正当、不合法渠道聚敛形成的“私房钱”，是在损害大公的基础上来满足一己私欲，其实质是一种损公肥私的工具，是席卷公众钱包与公共财政的暗流，是集体腐败，同时也是官员贪污挥霍、中饱私囊的暗箱。因此，设立“小金库”就属于一种侵占、截留、私分国家或单位收入的违纪违规甚至违法犯罪行为。
1、违纪。《中国共产党纪律处分条例》第113条、114条、117条、119条的规定，对隐瞒、截留、坐支应当上交国家的收入的或将以虚报、冒领等手段骗取的钱款合伙私分的或以个人名义私存公款的或违反有关规定擅自开设银行账户的，追究主要责任者和其他直接责任人员，按情节轻重不同分别给予党纪处分，直至开除党籍，可见设立“小金库”首先违反了该条例。
2、违规。违反《会计法》规定的财务管理制度，致使出现“两本帐”、“多本帐”甚至假帐，从而使“小金库”的资金游离在财务、审计监督之外。
3、违法犯罪。设立“小金库”可能涉及的犯罪行为有以下5种：贪污罪：由个人或少数几个人将“小金库”资金据为己有或瓜分，数额较大的，就构成贪污罪。挪用公款罪：挪用“小金库”资金归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大，进行营利活动的，或者挪用公款数额较大，超过3个月未还的，就构成挪用公款罪。贿赂犯罪：以单位的名义，将“小金库”资金“进贡”给上级单位或部门，达到一定数额时就会构成单位行贿罪；若以个人名义行贿的，则构成行贿罪。因以其个人名义行贿，说明行贿前已将资金据为己有，同时构成贪污罪。私分国有资产罪：以单位或集体名义将“小金库”资金等国有资产私分给个人，数额较大的，构成私分国有资产罪。直接负责的主管人员和其他直接责任人员应被追究刑事责任。隐匿、销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪：为逃避检查或担心“小金库”被发现，隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，情节严重的，构成隐匿、销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪。
（二）“小金库”的危害
1、导致大量的国有资产流失，进而扰乱破坏财务管理秩序。设有“小金库”的单位把本部门、本单位的小团体利益凌驾于国家利益之上，采取各种手段隐匿、截留国家财产，现在“小金库”的资金数额越来越大，给国家财产和集体利益带来了巨大的损失。
2、成为滋生腐败、诱发职务犯罪的“温床”。由于“小金库”的资金掌握在少数人手中，他们随意支配，任意挥霍，导致公款送礼、吃喝嫖赌等腐败现象屡禁不止，严重腐化社会风气，而且给少数人挪用、私分、侵占甚至贪污制造了“良机”。
3、损害了党和政府的整体形象。一些领导干部私设“小金库”并大肆挥霍资金，影响了干群关系，削弱了党和政府在人民群众中的威信，严重损害了党和政府的形象。
4、行政机关、事业单位因利益驱使，导致出现乱摊派、乱收费等情况而聚集的“小金库”，加重了企业和人民群众负担。
二、“小金库”屡禁不止的原因
（一）小团体利益的驱动
一些单位领导对“小金库”的危害性认识不足，是非观念模糊，缺乏全局观念，他们只考虑本单位的小团体利益，不考虑国家的整体利益。如有的贫困市县，为了本地区多争取上级的各方面补助资金，虚报冒领，设立账外账，拆东墙补西墙；有的部门或单位为了给其干部职工多发“福利”，也采取虚报冒领的办法设立“小金库”，不惜损害国家的利益，等等。
（二）监管部门监管乏力，甚至默许“小金库”的存在
有的地方无法从财政上确保行政执法部门和单位的经费，因此就默许其从收费、罚款中自行解决，一些部门和单位便“大胆”操作，并善于“发挥”，毫无顾忌地设立账外账，明目张胆地搞“小金库”；有的地方搞扶贫救助等公益性活动时，财政拿不出钱，就习惯于给下属部门和单位摊派任务，并且往往对那些设有“小金库”的部门和单位要求更多，这也从反面增添了这些部门和单位经营“小金库”的底气；甚至个别地方年底用收缴“小金库”的钱来解决财政支出的困难，或用来平衡财政预算，等等。
（三）单位负责人财经法纪观念薄弱
部分领导干部在思想上不重视财经政策和法律法规的学习，片面地认为只要不装入个人腰包，为职工谋福利就不算违法，并且存有侥幸心理。即使“东窗事发”，依照老的处理方式，不过是接受“限额5万元”的“最高处罚”，比之于违规违纪所取得的实际好处，这样的风险和成本，基本可以不被考虑。
（四）财务管理工作薄弱
1、财务管理薄弱为“小金库”的生存创造了条件，如用普通收据做账、用白条抵现、无据凭证支出等造成的各种虚假支出现象；现金管理不严格，一些大额收入和支出不通过银行转账，而直接用现金收付，有的甚至以个人名义将“小金库”资金存入银行，或干脆将现金带回家中保管；收费管理混乱，一个单位多部门、多人收费现象较为普遍，等等。
2、由于现行的会计人员管理体制确定会计等财务人员属于单位内部员工，他们的任免、薪酬标准、奖金等，都由本单位领导决定，他们甚至也是“小金库”的直接获利者，因此，他们从主观上，没有监督和抵制的愿望，而客观上又无抵制的能力，多数人会选择同流合污，帮助制造假账，销毁“小金库”原始记录，为检查设置障碍。
（五）查处力度不够，往往是重经济处罚，轻个人处理
“小金库”问题因为牵涉到千丝万缕的关系和复杂的成因，有关部门在查处时不深入、不到位，没有追根溯源，没有对直接责任人给予相应的党纪政纪处分。因此，国家以前多次组织过的清查活动，虽有收效，但远没有达到令行禁止的地步。另外，对没有揣到自己腰包的“小金库”资金，不管数额多大，在查处上一般都以违纪论处，而缺乏法律依据来追究有关人员的刑事责任。
三、预防与治理“小金库”的对策
为了彻底铲除“小金库”这颗“毒瘤”，避免其以后再死而复生、故态复萌，我们认为应建立以下3大防线：
（一）第一道防线——建立不想设“小金库”的机制
1、降低地方政府对“小金库”资金的依赖。结合医疗、教育和社会保障领域的改革，在加大政府资金投入的同时，通过改革压缩地方政府行政成本，从而降低地方政府对“私房钱”的依赖度。
2、加强思想法制教育，提高单位负责人自觉遵纪守法的意识。要通过党性、党风、党纪教育，帮助广大干部树立正确的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，努力筑牢拒腐防变的思想道德防线。要加强对领导干部和财务人员的财经纪律和法规教育，不断提高他们遵章守纪的自觉性。要结合案例进行警示教育，让他们真正认识到“小金库”对国家、单位、个人的危害性，做到警钟长鸣，从而从心理上自觉地消除私设“小金库”的念头。
（二）第二道防线——建立不能设“小金库”的机制
无论是从国家“大财政”的角度防范“小金库”，还是从单位“小财务”的角度堵塞“小金库”，都必须尽快加快财政体制改革和制度创新，同时加强监督，以从根本上铲除“小金库”滋生和存在的条件来实现从源头上遏制“小金库”。
1、严格执行“收支两条线”管理。进一步完善“收支脱钩”、预算内外统筹安排、综合预算的管理方法。按照资产管理与预算管理相结合的原则和有关政策，将所有政府非税收入纳入国家财政预算管理之中，并改革和扩大非税收入管理范围。减少收费环节，运用财政票据电子化开票、自动化核销管理系统，以避免财政性资金被挤占和挪用的现象，确保非税收入及时足额入库。
2、扩大国库集中支付范围。把国库集中支付制度扩大到基层预算单位，确保预算资金专款专用。强化预算单位银行账户管理，从严控制新开账户，进一步完善政府采购制度，推行公务卡制度，控制预算单位现金使用量，规范津贴补贴支付行为，逐步实行财政统发，强化对工资和津贴补贴支付的监管，这样就可以最大限度地堵塞少数单位私设小金库、曲线转移财政资金的现象。
3、加强单位财务管理。合并单位账务，一个单位设立一套帐并按月据实向主管部门和统计、财政、审计等部门报送会计报表。积极推进会计委派制，提高财务管理的科学性、适用性、有效性，在制度上保障单位负责人不犯错误或少犯错误。
4、落实举报制度。充分发动群众，发挥社会舆论和群众监督的作用，重视举报工作。各级纪检、监察、财政、审计部门都要设立并公布举报电话、举报信箱，注意发挥网络举报作用。认真做好举报的受理工作，建立举报登记和查处督办制度，指定专人负责，以做到件件有交待、事事有着落。要认真执行信访工作保密制度，切实保护举报人的合法权益，对打击报复举报人的，依法依纪从严惩处。对举报有功的单位和个人给予重奖，从而使私设“小金库”现象失去生存空间。
（三）第三道防线——建立不敢设置“小金库”的机制
1、建立和完善责任追究制度。把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一，明确各单位、各部门“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，一旦发现“小金库”，除了对当事人进行处罚外，还必须对承担直接领导责任的相关领导实行责任追究。新印发的《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》中的一大亮点就是明确了“对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理”，真希望这次治理能真正遏制住“小金库”的设立。
2、加大对“小金库”的处罚力度。遏制“小金库”泛滥及屡禁而不绝的最好办法就是加大对私设“小金库”行为的惩戒力度，只要发现私设“小金库”，除了全额追回上缴财政外，还必须做到不论是哪个单位，也不论涉及到什么人都要一查到底，真正做到“该免的免、该罚的罚、该惩的惩”，对涉及到侵占、私分、公款私存等行为的，要严格追究刑事责任，甚至今后可以在《刑法》增加集体腐败罪等罪名，对违法设立“小金库”的行为以犯罪处理，只有这样才能真正起到震慑作用。
参考文献：
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（作者单位：保定市委党校。作者均为副教授）