长期以来，大量的治安纠纷是困绕基层公安机关的一大难题。但是，群众利益无小事，很多纠纷如果处理不当，很容易由此诱发治安、刑事案件，影响社会安定。“正确处理新形势下的人民内部矛盾，及时消除和排解不稳定因素，是我们面临的一个新的重大课题和重大政治任务。”正确运用治安调解手段，对化解民间纠纷、消除社会矛盾、维护社会稳定、促进社会治安综合治理、构建和谐社会，具有十分重要的意义。有鉴于此拙文结合基层公安机关的实际，就当前基层公安机关治安调解中存在的问题与对策，从理论和实践作些肤浅的思考，以期抛砖引玉。
一、治安调解的概念及其现实意义
（一）治安调解的概念
调解，是指在第三人的主持和疏导下，促使双方当事人交换意见、互谅互让、以一定条件和解，从而解决纠纷的一种方法 。调解的种类很多，有司法调解，行政调解，还有人民调解委员会调解等。治安调解是行政调解的一个组成部分。所谓治安调解是公安机关依照《治安管理处罚法》对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，对双方当事人所进行的明确是非、说服教育、劝导协商的行政行为，是行政调解的一种。
（二）治安调解的现实意义
1、有利于进一步融洽基层民警同人民群众的关系构建和谐社会。在公安机关查处的治安案件中，因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物的案件所占比例最大。首先，对这两类案件公安机关从调解入手，通过耐心的教育、劝说、疏导，缓和当事人的偏激情绪，合理地解开产生纠纷的症结，做到合情合理，情使动人，理使人服，从而消除产生纠纷的原因，妥善、有效地平息纠纷，避免使民间积怨累加，冲突升级，有利于维护社会的安定团结，有利于构建和谐社会。其次，通过做耐心细致、全面具体的调解工作，可以培养基层民警踏实认真、尽职尽责的工作作风，树立人民基层民警良好的社会形象，发扬人民基层民警为人民的精神。最后，对情节较轻的违反治安管理行为，由公安民警依法教育处理而不简单地给予治安管理处罚，也能减少当事人对公安机关的对立情绪，促进构建和谐的警民关系；能进一步建立基层民警与当事人之间的情感纽带，增强人民群众对基层民警的信任感，树立人民基层民警公正执法的形象，建立人民群众同基层民警的密切融洽、协调信赖的鱼水关系。
2、有利于及时解决治安管理过程中民事纠纷化解社会矛盾。治安调解是以公安机关治安行政管理的存在为前提，基层民警在行使治安行政管理职权过程中，对于发生的属于治安调解范围内的纠纷，一并进行调解，可以使纠纷及时得到解决。当事人之间发生的民事纠纷，如果是由一方或者双方的违反治安管理行为所引起的，那么，由公安机关在处理违法治安管理行为的同时，对该行为引进的民事纠纷同时进行调解解决，必然会节省时间，使纠纷得到及时解决。治安调解手段的确立与运用，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物的案件，具有程序简便、处理及时、参与案件处理的成员更宽泛，便于明辩事非等有利条件。因此，用调解手段解决治安案件，既能使违法人员在思想上受到教育、认识错误，又能使一些民间纠纷得以化解，邻里之间、家庭成员之间、同事之间的矛盾得以消除。
3、有利于减少犯罪诱因和案件处理的后遗症维护社会稳定。由于这两类案件多是发生在邻里之间、亲朋之间、同事之间或家庭成员之间，常常表现为互有过错，通过说服教育、明辨事非、劝导协商的方式解决矛盾与争议，比起给予一方或双方治安管理处罚更能缩短当事人之间的感情距离，平息各种可能激化的社会矛盾和家庭、邻里矛盾；可以防止争议的当事人为解决纠纷进行上访、投诉、起诉，可以减少诉讼；帮助当事人认识自己的错误，化解在今后生产、生活、工作中可能产生的误解与隔阂，具有良好的社会效果。反之如果不能及时、妥善处理，就会造成当事人投诉、信访、上访；甚至双方矛盾就会升级，就可能酿成杀人、伤害、毁损财物等刑事案件，危及社会稳定。因此，及时有效地调解处理这些案件能减少产生犯罪的土壤，有利于社会治安的综合治理。
4、有利于提高公民的权利意识增强基层民警法制观念。治安调解要求以尊重当事人的自愿意思表示，自主选择为前提，充分肯定了当事人依法享有的权利和价值。因此，在治安调解中，当事人在法律规定范围内自己做主，自愿处分权利，公安机关不能做出强制决定，当事人也不必听从公安机关的强制命令，这无疑会提高当事人的权利意识。使当事人进一步认识到：自己的合法权益不容非法侵犯，反之，亦不允许自己滥用权利侵害他人的合法权利，从而使他们在更完整、更准确的意义上理解了权利的真正内涵，并接受了一次法律、政策的宣传教育，进而自觉运用法律武器维护自己的合法权益，履行自己应尽的义务。同时在调解中增强了当事人的法制观念，提高了他们遵守法律、法规的自觉性。并且从当事人与公安机关之间针对是否“依法调解”和是否“依法自愿”的相互监督中，使他们两次分别受到要依法行政与遵纪守法的教育。
二、当前基层公安机关治安调解中存在的问题
（一）调解范围把握不准。一是基层民警随意扩大调解的范围，以调解代替行政处罚、代替刑事处罚，导致对违法人员打击不力，案件降格处理。二是将属于法院、人民调解委员会工作范围的各类民事、民间纠纷，为了及时缓解矛盾、替群众分忧解难等原因，不得不不超越行政调解范围进行此类纠纷调解。三是存在应调解案件而未调解现象，图简单、怕麻烦，不愿调解浪费时间，而直接将法定可调解的治安案件处罚了事。
（二）治安案件调解的原则和方法不明确。基本上是仿照民间调解、司法调解的作法，一些基层民警在调解中凭主观臆断，经不起科学论证。有些民警在调解时方法简单，态度粗暴，事前不深入调查取证，调解时又不耐心听当事人陈述，不分案件的性质、情节，也不分清当事人是否有过错或责任如何，而是各打五十大板，降低了调解的成功率。
（三）少数基层民警调解意识淡薄。少数基层民警缺乏工作责任心和使命感，对群众反映和要求调解的案件或者执法很随意，或者过于自信，甚至推诿搪塞，久拖不决，往往以为双方都是辖区居民或双方都违反《治安管理处罚条例》等原因，特权思想严重，自认为他们受制于我，在没有做好调解前各项准备工作就作出调解意见，引起双方当事人不满而造成被动局面。
（四）强制调解。强制调解，是在当事人一方或双方不愿调解的情况下，个别干警贪图省事，强行组织当事人调解，有的以不服从调解，就不查处案件的手段，迫使当事人违心服从调解，以致案件久拖不决。达成的调解协议，也因当事人不愿履行，而成为一纸空文。
（五）执法不规范。主要问题没办法及时取证，延误战机，造成双方当事人责任无法认定，因而无法确定赔偿标准，引起当事人不满。某些基层民警认为事小，省略了一些基本的访问、取证工作;有的甚至连起码的当事人笔录也省略了，一旦双方当事人在调解中对某些细节问题有分歧就无法得到证实，调解就失去对双方责任裁定的依据和说服力，调解就会失败，此时办案民警将做更多的弥补工作，事倍而功半，还有可能被投诉。
（六）调解艺术不高。有些基层民警调解方法不当或调解程序错误，也会出现调解失败的现象。如过于轻信当事人的各种承诺，尽管调解的准备工作都做到位了，分别找双方当事人了解了情况，但由于过于轻信当事人诸如"全部听你（民警）的"、"你说了算"等等"真诚"的承诺，自我感觉良好，在没有摸清双方当事人责任承受度的情况下，就简单地召集双方当事人进行调解，往往事与愿违。调解结果与当事人心理期望值有较大差距时，调解不易成功，容易引起信访，致使重复调解而耗费大量时间。
三、发挥治安调解在维护社会稳定中作用的对策思考。
笔者认为治安调解工作是一门工作艺术，针对不同的案件、不同年龄、性别、气质和经历的当事人，办案民警所要采取的策略也不同。如何发挥治安调解的作用笔者认为应从以下几方面着手：
（一）根据有关法律精神，治安调解中应遵循以下的基本原则。
1、自愿原则。自愿是调解的本质要求。自愿原则，即调解必须是当事人双方有调解解决治安案件的愿望，有愿意接受调解的意思表示。它也是确保当事人履行调解协议的有利保障，倘若失去自愿的前提，当事人通常会反悔或拒绝履行，那么调解解决纠纷的机制就变得毫无意义。如果当事人一方不愿调解处理该案，或者虽然愿意调解，但是双方不能达成协议，就不能强行调解，就应当作为调解无效，将该案转入一般程序，依照法定程序进行裁决处理。
2、平等原则。一方面指在治安案件调解中双方当事人地位完全平等，不存在高低贵贱之分，都在自愿、充分、真实地表达自己理由和意见的权利。公安机关必须以平等的态度对待双方当事人，不能厚此薄彼，偏听偏信。另一方面指当事人双方与调解人地位平等，不存在命令与服从、主动与被动的单向隶属关系，这里体现的是基层民警调解的行政权力不得凌驾于当事人处分权之上。
3、事实清楚，责任明确的原则。公安机关对治安调解案件所引起的案件事实，应该本着求真务实的态度进行调解取证。治安调解不但要以情感人、更要以理喻人、以法服人，而不是无原则的“和稀泥”，更不能因为私心杂念，置国家法律和基层民警信念于不顾，而应当做到事实清楚、责任明确，不能是非颠倒，本末倒置。只有这样，才能使治安调解起到教育当事人、保护合法、制裁违法的作用。如果事实不清楚，责任不明确，就可能出现偏差，不能达到调解的目的，当事人也就可能不服从调解或不接受调解结果
4、合法原则。合法是调解的基本要求和重要保障，调解不遵循合法性原则，则只能招致被法律所否定。合法原则要求我们调解治安案件，不得违反有关法律的规定。 一是调解协议的内容，不得违反国家法律规定；二是公安机关受案的范围不得超越法律的授权；三是调解主持人只能是公安民警；四是要遵守法定程序，保障调解的公平、公正。
5、履行协议不予处罚的原则。公安机关依法制作的调解协议，具有法律效力，当事人尤其是有过错一方履行协议是自我教育，化解矛盾，认识错误的好方式，体现了《治安管理处罚法》教育与处罚相结合的原则。因此，依法达成协议并履行协议的违反治安管理人，公安机关不予处罚。经调解未达成协议或达成协议后不履行协议的，公安机关按程序对违反治安管理人给予处罚。
6、效率原则。“效率是行政权的生命，没有基本的行政效率，就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能。”调解制度被誉称为“中华民族的创举”，被西方誉为司法制度的“东方经验”。一个重要原因就在于它注重效率，通过治安调解可以大幅度节省时间、费用等耗费，又能有效地解决纠纷，化解社会矛盾。效率原则是指治安案件调解既要讲求调解的效率，又要注重调解的实效，二者必须兼顾，不可偏废。尤其重要的一点是，为了保证调解的实效，公安机关在受理治安案件后，不论将来是否适用调解处理，都要及时做好深入细致的调查取证工作。查清事实真相，收集足够的证据。这既可以这调解创造有利条件，便于说服教育当事人，也可以用为要不适用调解或者调解不成时作出处罚决定奠定坚实的基础。
（二）要正确把握治安调解的条件和范围，注意方式、方法。
正确理解和掌握治安调解的条件，这是搞好治安调解的前提。对于符合治安调解四个条件的，根据《治安管理处罚法》第9条的规定，公安机关应当本着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的要求，依法尽量予以调解处理；对于不符合治安调解条件的，应根据《治安管理处罚法》的规定，对违反治安管理的行为人及时作出处罚决定。因此，笔者认为应当由国家公安机关对治安调解的范围做出具体规定，予以限定，可以采取列举的方式进行规定，这样，有利于明确公安机关的职责，防止任意扩大治安行政调解的范围。同时还要注意方式方法。调解的方式方法对做好治安调解工作是非常重要的。在执法实践和具体办理治安调解案件中，人民基层民警总结出一套行之有效的经验是值得推广和借鉴的，即“四宜四不宜”。(1)宜解不宜结。就是本着从团结的愿望出发进行教育疏导，各自多做自我批评，缓和矛盾，促使当事人重新和好。(2)宜和不宜激。就是在调解处理时，做好思想工作、平息事态，缓和对立情绪，再摆事实、讲道理，以理以法服人，使纠纷得到妥善解决。(3)宜缓不宜急。就是在治安调解下，不要急于下结论和作出调解处理，应当在双方情绪稳定的条件下，查清起因，分清是非，明确责任，就事论法，心平气和地加以处理。(4)宜宽不宜严。就是对因民事权益争议引起的情节轻微的打架斗殴或者损害少量他人财物等违反治安管理的行为，经治安调解达不成协议，或者按其事实、危害后果应当给予治安处罚的，应当从有利于教育受罚者本人、有利于团结、有利于解决矛盾、有利于取得社会谅解出发，着重从宽处罚，防止就事论事，感情用事，防止矛盾再次激化。
（三）要严格遵守治安调解基本程序。
目前公安法律法规对治安调解工作程序方面尚无明确规定，笔者在基层从事调解工作期间，深感调解程序的重要性，从调解实践中摸索出一些经验，认为调解工作应遵守有以下步骤程序：（1）受理。受理时务必及时制作笔录，为下一步调解作伏笔。对当事人受伤害的案件，应及时到医院了解伤势，制作笔录，让伤者感觉到民警负责的态度，对以后的调解工作会起到很大的帮助作用。 （2）取证。取证务必及时，不论案件大小，取证工作的及时、全面都相当重要，是调解成功与否的关键。 （3）谈话。调解前要分别找双方当事人了解案件的起因、经过、和结果，并与其共同分析双方当事人在此案中存在的问题和错责，但不能过多指责对方的不足和错责。同时，可以了解一下双方各自的要求，并掌握双方要求上的差距，如果差距不大，可以进入下一程序;如果差距较大，应再根据案件事实对双方当事人做好说服工作，尽量缩小双方的期望值。 （4）分析。根据双方当事人的陈述，民警要分析案件重要环节上双方陈述是否一致？旁证能否印证？等等，要进行全面的分析，及时补充相关证据，并根据案件事实，初步确定当事双方在此案中的错责责任。（5）方案的制定。调解方案应建立在承办民警对案情的全面了解和对案件性质的正确判断的基础之上，按照法律法规的要求来制定。调解中，除由一名或数名基层民警作为调解主持人，并可邀请街道（乡镇）司法干部、居委会主任及双方当事人的有关单位领导等协助调解人。并在调解方案中，充分考虑和尽可能估计当事人在调解中可能作出不同反应，并就此制定相应的对策。（6）调解。召集双方进行调解时务必坚持公平、公开、公正的原则。调解原则上只限于双方当事人或当事人的监护人参加，根据情况，从有利于调解成功角度出发，亦可适当让个别家属、亲戚朋友代表参加。调解中一是要宣布调解纪律和基本程序，如：一方陈述时，禁止其他人插话等等。二是双方陈述，检讨本人在此案中存在的问题和错责。三是民警根据掌握的有关证据，指出每一方在陈述中存在自我矛盾或相互矛盾的地方，适当予以批评、指正。四是调解民警作总结性陈述、分析，直到双方当事人基本无异议。五是确定双方在此案中各自的错误和应承担的责任。民警在确定双方责任后，要向双方当事人征求意见，如有意见提出，则要求提供充分的证据和理由，民警应根据事实，对当事人提出的正当理由和意见予以采纳，对无理要求应严肃批评，直到双方无异议。六是核算损失费用。核算费用要严格按有关规定执行。七是按照双方当事人所负责任提出调解意见，分解赔偿比例，制作调解记录，不论调解成功与否都应交双方当事人签署意见并签名确认。
（四）提高民警调解工作意识。
教育民警调解工作也是公安机关执法的一项重要内容，要求民警从思想上高度重视调解工作，象刑事案件办理、治安案件查处一样认真对待治安调解，要带着对人民群众深厚感情去开展调解工作。为进一步提高民警对调解工作重视程度，增强调解意识，要在多方面对调解工作予以认可，纳入绩效考核，与其他业务工作同等考核奖惩，对 工作成效明显的予以奖励，对因工作不到位导致矛盾激化酿成严重后果的坚决追究责任。
（五）从提高人才素质上着手强化调解员队伍建设。
治安调解队伍的素质，是对调解工作的质量、效果以及发展起决定性因素。这需要有一批具有较高政治、业务素质和文化水平、年富力强的人员加入到基层治安调解队伍中。但是，从目前基层派出所部分调解队伍素质状况来看，存在着年龄偏大、文化程度低、且缺乏法律常识，不能完全适应新形势下调解工作的需要。因此在今后工作中，要切实按照部公安部的有关要求，从提高人才素质上下大力气加强基层调解队伍的建设。一是把好调解人员选配关，要把一些具有与新时期调解工作相适应的文化、法律素质、为人公正、热心调解工作的人员吸收到调解队伍中。二是推广“首席调解员制”、“调解人员等级制”、“调解员聘任制”和“持证上岗制”等好的做法和经验。三是基层公安机关领导应充分重视治安调解工作，将其列为民警岗位练兵的重要内容。采取通过举办培训班、组织交流、经验演讲、以会代训、现场观摩等多种形式开展岗位练兵。四是必须加强调解工作业务指导。上级公安机关应深入开展调研，依据有关法律法规，制发业务操作规范，用于指导实际工作；同时应加强对调解人员的岗前培训和在岗培训，提高他们的法律政策水平和道德水平、文化水平和调解工作技能
（六）发动社会各方力量走社会化之路。
社会在发展，传统的治安调解已满足不了群众对调解的需求。公安机关一直贯彻执行群众路线，按照调解纠纷综合治理的指导思想，基层派出所要积极争取地方党委政府的大力支持，在区、镇（街道）综治部门牵头下，制定“警民联调”工作机制，将街道的人民调解与公安的治安调解有机结合，在当地街道、镇综治中心设立“警民联调”工作室，从而使得大量的治安纠纷从基层派出所剥离，盘活了基层的警力，化解了大量的民间纠纷，提高了群众的满意率，对构建和谐社会做出了积极的贡献。如宁波市公安局北仑分局在这方面已取得成功的经验。同时要协调司法、民政、社区、村组等基层组织直接参加调解工作。各部门协同配合，改变过去纠纷调解大多由公安机关“单打独斗”的局面，积极营造综合大调解的格局。还要抓好义务调解员队伍、社区治安志愿者服务队建设，不断拓展调解力量，通过构建纠纷调解网络，把矛盾消化在基层，把纠纷压降到最低限度，并能得到及时成功调解，营造人人参与人民大调解、个个关心治安防范工作的新局面。