关于天津滨海新区实行排污权交易制度的建议（包景岭）

时间：2022-02-20 15:18:57 浏览量：次

国家“十一五”规划中明确提出, 污染物排放总量到2010 年应在2005 年排放总量的基础上降低10% 。滨海新区的发展具有规模大、建设快、密度高的特点,再继续实行新建项目污染物排放自己找指标、进行点对点的总量平衡方式, 已难以适应滨海新区快速发展的需要。如何在区域总量控制前提下合理地解决新建项目的污染物排放总量指标问题, 是摆在滨海新区面前的一个重要课题。从国内外经验来看, 推行排污权交易制度是解决这一难题的有效举措。

排污权是指在满足各类环境要求的条件下, 确立并量化各排污单位污染物排放的指标。排污权交易制度是指在一定区域内, 依据该区域内环境质量要求, 确定一个时期内污染物的排放总量(排污指标总量), 并在此基础上, 进行排污权分配和允许该权利的有偿转让。由此可见, 这一制度综合运用了行政管理手段和经济手段。目前, 排污权交易在我国仍处在试点阶段, 还不完善。滨海新区作为国家综合配套改革试点, 可通过开展排污权交易试点先行先试, 既保证新区自身发展的需求, 也为全国推行排污权交易制度起到示范带动作用。

一、排污权交易制度的主要作用

作为一种以市场为基础的环境经济政策, 排污权交易不同于以往的以浓度控制为特征和以政府控制为主的政策手段, 具有明显的经济手段特点和作用。

1.污染治理成本降低、效率提高。传统的强制控制模式要求所有的排污企业按照相同的总量核算方法排放污染物, 这必然导致治理水平较高的企业弱化自己的污染物治理能力。因为少排放并不能给企业带来经济利益, 只会增加成本。而实行排污权交易制度, 排污权从治理成本低的排污者流向治理成本高的排污者,结果是社会以最低成本实现了污染物的削减, 环境容量资源实现了高效率的配置。

2.促进治理技术提高。实行排污权交易制度还可以促进污染源治理技术的提高, 因为企业提高治理技术可以通过排污权交易带来经济效益。

3.促进经济和环境协调发展。在传统控制方式下,现有排污单位为了减少企业的费用, 只根据原有的排污许可和排放标准治理污染。也就是说, 新污染源的集中出现, 将导致该地区虽然各污染源达标排放, 但污染物排放总量增加、环境质量恶化的现象会同时出现。为了防止环境质量进一步降低, 管理部门处于一种两难的境地: 要么阻止经济增长( 限制新污染源的增加) , 要么提高现行的污染物排放标准。无论哪种选择, 都会产生很大的社会管理成本。而采用排污权交易的方式, 在发放的许可证规定排量和实际排污总量不变的情况下, 通过市场调节实现了生态环境和社会经济的协调与可持续发展。

4.有利于实现总量控制。排污权交易能够在既定的总量控制目标下, 合理地安排治理污染的任务。即通过排污权交易市场, 治理污染的任务将自动进行合理调配。总量控制下的排污权交易, 就是明确企业的污染治理责任, 并把具体的污染治理决策权交给了企业。企业可以根据自己的经济技术实力和污染治理成本来决定选择改进技术以减少排污或者购买排污权, 以保证正常的生产经营活动。这将对环境管理产生长远的影响。

二、排污权交易的国内外发展情况

美国于20 世纪70 年代开始将排污权交易制度付诸实践, 是最早实施排污权交易制度的国家, 取得了明显的效果。美国国家环保局从1974 年开始排污权交易的试点工作, 是作为清洁空气法案的一个组成部分, 为改善地方空气质量而实施的。该计划在交易市场规模很小的情况下, 仍然节省了50 亿美元以上的治理费用。1990 年, 美国国会通过《清洁空气法》修正案, 推出覆盖全国的二氧化硫排污权交易计划, 也被称为“酸雨计划”。参加二氧化硫排污权交易的电厂, 其实际脱硫费用每年节省了30 亿美元。1994 年在加利福尼亚州南部地区实施的区域性排污交易计划, 共交易24.4 万吨二氧化硫和氮氧化物的排放权。交易价格远远低于预期值, 反映出这一计划达到了较好的降低总体污染治理成本的效果。

此外, 其他国家也相继采取了类似举措。如德国在西欧国家中率先实施了排污权交易政策; 新加坡在控制氟利昂排放方面也采取了排污权交易政策; 澳大利亚的新南威尔士州等州已经实施可交易的排放行动计划。目前, 国际碳排污权交易价格行情上涨, 2006 年交易所经手的碳交易量达到5.53 亿吨, 全球排放贸易额已达到280 亿美元。

我国于20 世纪80 年代末90 年代初在上海率先尝试进行了大气污染控制方面的排污权交易试点工作。2002 年7 月, 国家环保总局召开了山东、山西、江苏、河南、上海、天津和柳州“二氧化硫排放交易”七省市试点会议, 进一步研究和布置了进行排污权交易试点工作的具体步骤与实施方案。2007 年7 月4 日, 国家发改委会同国家环保总局印发了《关于开展烟气脱硫特许经营试点工作的通知》及《火电厂烟气脱硫特许经营试点工作方案》, 要求对国电等五大发电集团公司火电厂实行烟气脱硫引入特许经营模式, 试行排污权交易制度。目前, 上海市闵行区已经建立了黄浦江流域化学需氧量排污权交易体系, 并取得了显著的治污效果;江苏省南通市的二氧化硫排污权交易体系也已经开始运转; 国家环保总局和财政部正式批准了太湖区域化学需氧量排污权交易计划。这些做法, 都将为当地的生态环境保护和社会经济发展发挥重要作用, 值得滨海新区借鉴和参考。

三、关于滨海新区实行排污权交易制度的建议

第一, 明确排污交易对象。根据国内外实践情况和滨海新区现状, 初步可考虑选择二氧化硫、化学需氧量作为交易对象。

第二, 建立滨海新区统一的二氧化硫、化学需氧量交易市场。将目前由相关区政府管理的二氧化硫、化学需氧量排放总量由滨海新区统一管理。

第三, 建立排污权交易一、二级市场。一级市场是政府与排污者之间的交易, 主要是对于现有企业排放的二氧化硫、化学需氧量在制定严格的标准后以固定价值出售或划拨等, 同时拿出部分指标纳入二级市场中。二级市场主要是政府主导下的排污者之间的交易场所, 是实现排污权优化配置的关键环节, 应确定固定场所( 可在产权交易市场) 、固定时间和固定交易方式等。排污者在一级市场上购买排污权后, 如果排污需求大, 排污权不足, 就必须在二级市场上再花钱买入。相反, 如果企业减少排污, 购买的排污权得到节省, 则可以在二级市场上售出获利。

第四, 建立排污权交易的规则和纠纷裁决办法。可参照国内外实践经验, 结合滨海新区实际情况, 制定滨海新区二氧化硫、化学需氧量排污权交易的规则和纠纷裁决办法。

总之, 滨海新区应加强这方面的基础研究, 积极探索并建立排污权交易制度, 建立滨海新区二氧化硫、化学需氧量排污权交易一、二级市场, 以满足经济快速发展的需要。

(作者系天津市环保科学院总工程师)

来源：《港口经济》2008.6

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