人民陪审员制度是我国司法制度的重要组成部分，是我国司法民主原则和司法公开原则的具体体现，是人民群众参与国家管理的有效的途径和方式。它的运行和完善对于人民法院贯彻司法为民的宗旨，提升司法权威具有十分重要的意义;人民陪审员制度是我国司法制度的一个优良传统,是我国社会主义民主与法制建设一项重要措施，陪审员制度对于加强司法廉政建设，体现司法公正，构建和谐社会具有极其重要的意义。《关于完善人民陪审员制度的决定》已于2005年5月1日起施行,这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，既是依法治国建设社会主义法治国家的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点。2009年12月，王胜俊院长在全国政法工作电视电话会议中，对人民陪审员工作、完善人民陪审员制度等做了进一步要求。由于陪审员不是一个独立的司法部门，它主要依附于人民法院并配合法官开展工作，缺少自己的独立性，因此陪审制度的落实及陪审员作用的发挥都还有相当的局限性。同时我国人民陪审员制度仍处在初期阶段，影响和制约人民陪审员制度的因素较多。如何才能改变这种状况，使人民陪审制度得以真正的贯彻落实，充分发挥其应有的作用，为社会主义民主司法服务。本文拟从当前人民陪审员制度在立法中存在的问题、现行人民陪审员制度的缺陷与不足、完善我国人民陪审员制度的措施、人民陪审员制度中需要解决的几个问题谈谈肤浅看法。全文共8078字。
【以下正文】:
人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员,与职业法官一起审判案件的一种司法制度。
人民陪审员制度是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。也是司法公正的重要保障。
陪审制度最早起源于公元前5至6世纪的雅典。公元前6世纪，雅典著名的政治家梭伦实行改革，其中一项措施是实行陪审制度。[①]现代的陪审制度实际上开始于欧洲中世纪，目前大多的学者认为，陪审制度实际上起源于英国。在1086年英王威廉一世的“末日裁判书”中，便具有对陪审制度的详细记载。
参审制主要是在大陆法系国家采用的。在德国，古代日耳曼人曾有在部族内审判应听取民众意见的习惯。大约在6世纪时，日耳曼人在部族内审判罪犯时，审判主要先听取参与旁听的人的咨询意见，在充分听取咨询意见以后，审判官才作出判决，该制度一直延续到法兰克福国王时期。
参审制的最大优点便在于法官与参审员可以及时沟通。同时参审员与法官共同工作，减少了在陪审制下因陪审团的事实审与法官的法律审的区别而造成程序的极为复杂化现象。然而，参审制也有其严重的缺陷，表现在参审员的参审作用远不如在陪审制下的陪审员的作用。在诉讼中所发挥的作用，在许多情况下参审员实际上只是起到对法官的陪衬作用。一方面，由于参审员乃是从普通的民众中选拔出来的，不懂法律，且无司法实践经验，当他们与职业法官一起工作时，他们便不能像陪审员那样以自己生活经验作为判断是非曲直的标准，而只能听从法官的指导。由于他们作为普通民众对职业法官的专业知识具有一种尊敬甚至敬畏的心理，自然产生权威趋从心理，所以在讨论并作出裁判时，只能听凭法官决定。另一方面，由于参审员有自身的工作，所以他们不可能像职业法官那样有时间进行庭审前的活动以及各种调查取证等活动，对庭审中提出的事实与证据不可能像职业法官那样具有敏锐的判断、分析能力，所以在审理过程中，很难提出自己独立的见解。所以尽管参审制以追求诉讼民主为目的，但民众参与诉讼的作用较之于陪审制是很小的。
从严格意义上说，我国的陪审制虽然在名称上为“陪审”，但与英美法系国家的陪审制完全不同，其在形式上实际与大陆法系国家的参审制是极为相似。我国并没有区分事实审和法律审，人民陪审员只是与法官组成合议庭参与审判，其本身并不能独立地进行审判。当然，我国的人民陪审员制度体现的是社会主义的司法民主，其在性质上与大陆法系的参审制是有区别的。然而，多年来由于多方面的原因，陪审制度尚未发挥其应有的作用。鉴于我国现行的陪审制存在着不少问题，不少学者建议应抛弃只陪不审、形同虚设的人民陪审员制度，代之以真正意义上的陪审团制度。也就是说，要借鉴英美国家的陪审团制度，将陪审团与法官行使职权的活动分开，由陪审团负责对案件的事实的审理，而由法官仅负责适用法律。[②]
但是，要在我国真正实行英美国家的陪审制，将面临如下困难：
第一，中国是一个人情社会，民众历来是“重人情，轻法治”，不像英美国家，人民历来是“重法治，轻人情”。一旦由陪审员独立审理案件并对事实作出裁判，则陪审员难免受人情的影响，尤其是在作出裁定时极可能会感情用事，而不能从案件的证据和事实出发作出公正的裁决。
第二，中国的“官本位”的传统习惯很难接受陪审制。中国由于几千年的封建专制统治，民众的民主意识淡薄。新中国成立以后，虽然建立了人民民主政权，但由于长期实行集中型计划经济管理模式，官僚机构的弊病并没有被克服，“官本位”的封建遗毒仍然严重存在。一般民众的普遍心态很少会想到司法权威会与“民”联系在一起。如果由普通民众充当陪审员，一般人恐怕很难信服其权威性。
第三，中国目前各级法院的经费虽有改善，但仍然十分紧张，难以承担实行陪审制所要支出的庞大费用。
可见，从加强审判独立和对审判的监督角度考虑，我们崇尚陪审制，但从现实考虑，不得不承认我国目前尚不具备实行英美法的陪审团制的条件。比较我国现阶段实行的人民陪审员制度，它到底存在哪些方面的问题，我们又要怎样才能改革人民陪审员制度，以期达到具有社会主义特色的人民陪审制的司法效果呢？
当前人民陪审员制度在立法中存在的问题
新中华成立以来，就人民陪审制度制定了一系列的法律规定。1951年的《人民法院暂行组织条例》、1954年的《宪法》和《法院组织法》，1975年和1978年的《宪法》都对陪审员制度作了明文规定；1979年通过、1983年修正的《人民法院组织法》和1979年通过、1996年修正的《刑事诉讼法》重申了过去宪法和法律关于人民陪审制度的有关规定； 1991年通过的《民事诉讼法》和1989年通过的《行政诉讼法》也都对人民陪审制度作了规定。但现行的法律法规中有关人民陪审员制度的规定仍然存在一些问题：
首先，现行宪法将人民陪审员制度抛弃。1954年、1975年、1978年宪法都对人民陪审员制度作了明文规定。但是，现行宪法则没有把作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制度列明，作为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。1982年以来对宪法进行了3次修正，也均未提及人民陪审制度。在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下，这种情况不能不说是一种立法上的缺陷。
其次，在现行法律中对人民陪审员制度作了“可有可无”规定。我国现行的涉及人民陪审员制度的四部法律——人民法院组织法和三大诉讼法，对人民陪审员制度的规定一改以往人民陪审员重要性，以“可有可无”取而代之。
1979年的法院组织法第九条曾规定“人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度”，但1983年修正时却删除了这一规定，其对应的关于合议庭的规定“人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”修改为“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，这样在第一审案件中由人民陪审员必须参加合议庭就成了可参加可不参加，进而使该项制度成了“可有可无”。
现行的刑事诉讼法第十三条规定“人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审的制度”，仍然把它作为一项基本制度。而在其第一百四十七条审判组织中，又把原来（1979年刑事诉讼法）规定的“审判第一审案件由审判员和人民陪审员组成合议庭”修改为“由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭”，与法院组织法的规定保持了一致，使这项制度也成了“可有可无”。
民事诉讼法和行政诉讼法都没有把人民陪审制度作为一项制度来规定，也都只是在审判组织中作了“可有可无”的规定。由此看来，现行法律关于人民陪审员地位的规定确实有些尴尬。
第三，现行各部法律对于人民陪审员的权利、义务的规定表述不一。民事诉讼法规定人民陪审员在执行职务期间与审判员有同等的权利义务，而法院组织法和刑事诉讼法都只规定有同等的权利，没有“义务”二字。行政诉讼法对此干脆不作任何规定。这是否意味着在不同的诉讼程序中人民陪审员的权利和义务不相同呢？当然不是。从法理上讲，任何时候权利义务都应当是一致的。
第四，没有针对人民陪审员制度专项立法。现行的人民法院组织法关于人民陪审员的规定过于原则化，对于人民陪审员的资格条件、产生程序等没有具体规定，陪审员的素质难以保证，有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。推行审判方式改革后，这种情形更为明显。基于上述原因，人民陪审员制度在很多地方流于形式，名存实亡。因此，亟须出台《人民陪审员法》，就人民陪审员的资格条件、选举程序、任职资格、职责范围、权利义务、管理与培训、经济保障等具体问题作出具体规定，以便于在司法实践中操作。
我国现行人民陪审员制度在司法实践中的不足
第一，人民陪审员的选任方式欠缺。按照我国法律的规定，人民陪审员应该由基层人民代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产生。但是在目前的实践中，陪审员的选举很不受重视。在基层人民代表大会的选举活动中根本“排不上队”，因此造成了各地人民陪审员选任现状的混乱。例如，有的地方由法院直接邀请人民陪审员，有的地方让有关单位和团体推荐人民陪审员，等等。在实践中，当某个案件的审判需要陪审员的时候，负责该案审判的法官在本案陪审员“候选名单”中挑选。法官乐于挑选那些与自己关系比较好或比较熟悉的陪审员的作法屡见不鲜。这种人民陪审员的选举方式干预过多，与法院的牵连过多,导致选举出的人民陪审员不能真正对法官监督，对法官的制约作用也减弱了.
第二，陪审员职权不明确,不能与法官形成制约关系。按照我国有关法律的规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利。然而,陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出明确的规定。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。在实际中,法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料,如有关案件当事人权利的规定等,就算陪审员参与审判活动了,在作出判决时,虽然陪审员有着与职业法官平等的表决权,但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识,从而自然地产生一种权威屈从心理,在表决时总是遵从职业法官的意志。这样,陪审的作用无从发挥,产生了陪而不审的现象,陪审员在法庭没有了独立的表决权,就是失去了其应有的作用,也就不能与法官形成制约关系。这也是近年审判中陪审制度弱化的原因之一。
第三，参加陪审案件范围规定笼统。《关于完善人民陪审员制度的决定》规定，人民陪审员参与审理的案件范围为社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件。但是“社会影响较大”如何界定、人民陪审员参与这些案件审理的比例是多大等等，都不容易准确理解和把握，缺乏可操作性，这就导致了哪些案件由陪审员参审，完全由法官自行决定，导致法官的自由权过大。实际情况是，请陪审员参审的案件往往是诉讼程序上必须适用普通程序而又双方争议不大的案件，相反，对于那些社会影响较大或者复杂的案件，法院都会比较慎重，会因担心陪审员的审理水平影响案件的审判效果，一般只由法官组成合议庭而不适用陪审，严重违背了人民陪审员制度的涉及初衷。还有一些法院是由于案件数量多、审判压力大而吸收陪审员参加审判，目的在于缓解法官队伍人员不足的矛盾。正是由于人民陪审员制度存在的这个缺陷，在实际中，真正吸收陪审员审理的案件非常少，陪审制度成为摆设。这主要是陪审案件的范围不明确和法官决定的任意性所导致，这也影响了陪审员的工作积极性。
第四，人民陪审员价值未得到发挥，待遇难以落实，难以调动工作积极性。由于我国对人民陪审员制度重视程度不够，一些基层法院对如何充分发挥人民陪审员的作用缺乏经验，有的法官在庭审时仅安排陪审员做些与案件相关的辅助性工作。如我们基层法院的有些派出法庭，由于人员编制少，对于实用普通程序的案件，必须要求有人民陪审员参加，由于陪审员是兼职的，有他自己的工作，我们法庭一般只能提前几天通知人民陪审员来参加案件审理，当开庭审理后，吃完工作餐人民陪审员就回到自己的工作岗位上去了，一般是极少甚至不参加案件的合议，笔者通过对邻近基层人民法院乡下法庭的了解，情况基本相同。有的法官也不安排陪审员庭前阅卷，陪审员靠庭审了解案件情况，无法提高案件参与度。一些陪审员对在审判中究竟应该具有哪些职权和责任不明确，欠缺相关法律知识，对案件不了解，也难以了解，缺乏兴趣。由于《人民法院组织法》未对人民陪审员的补助、经费来源等作出具体规定，使得法院对陪审员的经费补偿标准掌握难度大，再加上法院经费紧张，使得人民陪审员待遇难以落实。从而使得人民陪审员工作积极性不高，不愿参加陪审活动。人民陪审员“陪而不审”现象的大量存在，使我国人民陪审员制度起不到应起的价值作用。法官审判长的意见，与法官有同等的独立审判权难以得到实现。
第五，缺乏法律专业知识，陪审效果很难得到实现。法律虽然赋予人民陪审员与法官有同等的审判权，但这一权利并没有得到有效行使。现实中大多数人民陪审员不可能达到职业法官的业务技能和要求，有的甚至缺乏基本的法律常识。实践中，人民陪审员在案件审理中极少发表独立见解。我国作为成文法国家，审理案件的依据是法律、法规以及司法解释。在某些个案中，有些当事人看起来觉得冤，但又不能提供判他赢的相关证据，一些陪审员对当事人非常同情，在合议庭案件时，就自然的向这一方倾斜，特别是对于有些疑难案件，有些陪审员只能凭感情去衡量心中的天平，这就与法官注重“以事实为依据，以法律为准绳”判案相背离，自然而言法官就不愿意人民陪审员参与对案件的审理。同时有些人民陪审员对案情事先没有了解，也使其不敢贸然发言，因此人民陪审员在评议时不少是重复
第六，管理制度不完善，对人民陪审员的奖罚不明。在管理制度上，各基层人民法院由于主客观原因，对于管理职责、考核评价、使用、分案、奖励、补贴等制度做法各异。有的基层法院甚至在管理制度上还是一片空白。人民陪审员的称谓对一些人来说仅仅成了一种荣誉。加上大多陪审员的素质偏低，一些陪审员不注重自己素养，影响法庭严肃性，有些陪审员开庭时不注意法庭秩序，有的甚者将合议庭尚在合议的内容泄露出去，影响案件的审理，而《关于完善人民陪审员制度的决定》没有规定相关的惩罚规定，也没有规定负责机制。由于管理不完善，人民陪审员参与审判就不能保证案件质量，缺乏奖励与惩罚就不能促使人民陪审员加强学习，提高素质。
此外，人民陪审员参加庭审时穿着与法官不协调。人民陪审员虽参与法庭审判，但是没有制式服装，亦无胸徽等明显性标志，有时和法官同庭审判时同法官穿着颜色、式样不统一，与法庭严肃的环境极不协调，有损人民陪审员形象和权威。
当然，我国人民陪审员制度，起步较晚。出现诸多问题在所难免。人民陪审员制度是我国司法民主原则和司法公开原则的具体体现，是我国社会主义民主与法制建设一项重要措施，陪审员制度对于加强司法廉政建设，体现司法公正，构建和谐社会具有极其重要的意义。因此解决现行的人民陪审员制度暴露出的问题，对于推进司法体制改革，扩大司法监督，建设好社会主义法治国家有着极其重要的意义。
【完善人民陪审员制度措施】
首先，从宪法、法律层面加以完善。人民陪审员制度是国家司法制度的重要组成部分，涉及作为国家根本的司法制度，与国家基本权力结构关系十分紧密。因此，应当在宪法中恢复关于人民陪审员制度的规定，使之获得具有宪法的支撑和保障，这样，“司法为民”和“三个之上”的司法理念才有得以充分发展的基础。
国家立法机关应尽快制定关于人民陪审员专项法律：《人民陪审法》，使人民陪审员制度以法律形式固定化、具体化，在司法实践中有法可依、有章可循，彻底改变陪审员制度无法可依、各自为政的混乱局面。通过制定专门的《人民陪审法》进一步完善、规范制度的不足，细化人民陪审员的运行机制，充分体现社会主义法治理念与人民陪审员制度的统一。在《人民陪审法》的具体订立过程中可以西方司法制度中陪审制度的特点，对陪审员的选任、权利、义务、回避、与法官的职责划分、参审案件的标准和范围、管理、培训、考核、经济补助、监督和法律责任等相关内容作出详尽、统一的规定，建立有中国特色的陪审制度。制定了《人民陪审法》就可以在制度层面解决人民陪审员的选任方式欠缺、陪审员职权不明确、管理制度不完善等一系列问题。
目前，由于缺乏统一的人民陪审员管理机构，因此，笔者建议，从《人民法院组织法》层面完善人民陪审员管理。法院应当有常设的人民陪审员专门管理机构，统一对人民陪审员进行管理并从法院组织法上加以固定。该机构具体负责办理人民陪审员的人选考察、选任、培训、考核、补助的核实支付等具体工作；定期组织人民陪审员相互交流；协调解决人民陪审员在履行职务过程中遇到的问题；提出对人民陪审员的奖惩建议等，以使整个人民陪审员队伍管理走上规范化的轨道。
其次，完善人民陪审员选任、任用机制。在对人民陪审员选任时，要制定科学的选任程序，明确选任标准，把道德标准、法律素养、文化素质等作为选任的重要内容。在基层人民法院，特别是基层派出法庭可以适当的降低文化标准和法律素养标准，选任一批在当地群众威望高、道德品质好，而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审员。可以选一些了解当地村风民俗，了解当地群众在群众中有威信、受百姓爱戴的人担任。这样就能更好的审理案件，营造和谐社会。在选举人民陪审员时，将群众推荐、单位推荐、人大考案、选任竟争作为选任必须程序。笔者认为选择谁来陪审应当是随机抽取与人民陪审员个人志愿相结合，在对人民陪审员进行培训时应该进行调查，让人民陪审员根据自己的爱好、职业特点选择哪一类案件，让人民陪审员根据自身情况确定哪段时间比较空闲能够有效参与陪审工作，根据不同情况合理安排人民陪审员的陪审工作，这样才有利于诉讼效率，得到合格的人民陪审员。
同时对于像专业性比较强的案件，如金融、医疗、建筑等复杂的案件；当事人对人民法院的审判活动有相当抵触情绪的案件，如当事人缠讼，法官做工作他听不进去，有的直接指责法院的审判不公的案件；基层人民调解委员会邀请陪审员参加调解的民事经济纠纷案件等。对于涉及到此类案件的审理，笔者认为一定要邀请人民陪审员参加。陪审员参与调解、审判工作，加强了基层法院调节力量，对于将纠纷解决在基层能起到重要作用。
再次，尊重人民陪审员，为人民陪审员陪审案件提供经费保障，充分调动人民陪审员工作积极性。《关于完善人民陪审员制度的决定》第十八条、第十九条规定“陪审员因参加审判活动而支出的相关费用，由人民法院予以补助”。该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了基层法院肩上，而大多数基层法院特别是边远贫穷山区法院办案经费是非常有限的，有些法院连自身的经费问题都难以解决，又怎能保障人民陪审员的经济权益。笔者认为，可以在诉讼费收取相关规定中明确适当提高当事人的诉讼费来解决人民陪审员的经费困难，或者将陪审工作所需费用列入国家财政预算范围，拨给法院专款专用。这样就即解决了基层人民法院的经费不足的问题，又能建立长效机制。同时规定人民陪审员有工作单位的，执行审判任务应视同正常上班，所在单位不得扣发有关工资、福利；人民陪审员没有固定工资收入的，可参照法官同期日平均工资，对陪审员给予补助。调动陪审员的积极性，拓宽人民陪审员了解法院工作的渠道，通过创办《陪审员专刊》、订阅《人民法院报》，发送信息快投、情况反映、工作简报以及不定期地与人民陪审员召开座谈会等形式，增进人民陪审员对人民法院及法官的了解，促进法院与人民审判员之间的交流。这不仅增强他们的法律知识，也能使他们了解法院动态，加强对审判工作的认知度，从而热爱人民陪审员工作，提高陪审工作的参与度积极性。
第四，加大培训力度，提高人民陪审员的法律素养。把人民陪审员的教育培训工作列入管理的重要内容。把鼓励自学和集中培训相结合，提高陪审员适用法律知识的能力。要根据人民陪审员的知识现状，将任前培训、日常培训、个别培训相结合。当然要构建培训制度，要主动为人民陪审员的学习创造条件，要符合人民陪审员制度特点，日常培训原则上应当由各基层法院组织，中、高级法院在适当的时候可以组织规模较大的集中培训。在培训中注重技能化、实用性内容的传授。
第五，为人民陪审员统一配备制服。人民陪审员制服与法官制服相协调，制服上印有人民陪审员标志，参加庭审时必须着统一制服。有助于提升人民陪审员形象，增强人民陪审员的自豪感和责任心，树立维护陪审员权威，体现法庭威严。
人民陪审员制度，是具有社会主义国家民主和法制建设特色的司法制度，是我国民主法制建设的一项重要措施。但是我们必须看到社会的不断发展，民主与法制建设的不断完善，人民陪审员制度原有的类型结构已不能完全适应现在的法制建设和社会发展的需要，应当加以调整和改善，使之充分发挥其功能，为社会主义法制建设和发展服务。我们坚信只要全社会都来关心人民陪审制度的发展，关注人民陪审员制度在法律及司法实践中的完善。在全社会的共同关心和支持下，人民陪审员制度将进一步得到完善，并将在我国的司法实践中充分体现其应有优越性，特别是构建和谐社会过程中发挥出更加重要的作用。
[①]陈盛清主编：《外国法制史》，北京大学出版社1982年版，第39页
[②]苏德海：《从陪审制度看裁判制度》，载《探索》1995年第5期。