自我国实行改革开放政策以来，伴随着经济建设取得的巨大成就，民主政治建设也向前跨越了一大步。我们的民主化进程按照“从能够办得到的地方着手，从基层着手”的原则，正在稳步向前推进，已经引起了社会各界有识之士的强烈关注，村民自治在其中扮演了重要角色。
自治，是指某一地域的共同体由于经济上的封闭或相对独立，而产生的对上级政府的相对独立性。村民自治，是指村民通过自己选举产生的村委会这一法定自治组织来控制社区资源，体现和维护他们的利益。村民自治的出现，是中国农村70年代末以来经济体制改革和社会变迁中产生和形成的一种新型民主制度，是市场经济社会中重构农村和谐秩序的一种尝试。古代中国社会长期被锁定在一种中国式专制主义的政治制度中，要进行民主建设必须借助于政权之外的力量和国家的政治力量。1949年以来，虽然国家确立了建设社会主义民主政治目标，但中国的民主建设一直充满坎坷。所以，问题的关键在于找到一个既能为社会认同且符合民主真义又能获得国家的民主建设的起点和突破口。而村民自治经过近20年的发展和探索，能够使政治民主化在农村先行一步，成为了现阶段我国民主政治建设的“亮点”，被江泽民总书记誉为“亿万农民在党领导下的伟大创造”。但是，应该看到我国农村推行村民自治的情况是不平衡的，特别是在经济欠发达的地区还很不规范。本文就是对我国基层民主政治建设中乡镇与村的关系进行初步探讨。
一、村民自治对我国基层民主政治建设意义重大
小平同志说：“民主化和现代化一样，也要一步一步地进行”，“五十年后，全国范围内就可以实行直接选举”。那么，这“一步一步”该如何走？实行全国直选需要什么条件？村民自治可以有助于解决这些问题。
（一）实行村民自治是历史发展的必然选择。传统的乡村治理，“村官”是依靠道德、宗法、财富来获得村民的认同而维持的，这些“村官”往往是由村里的富人（或乡绅）担当。因为，1.富人往往有必要，也有能力与政府官员建立联系，容易得到政府的任命。2.乡村的社会秩序和安全对富人更重要，他们在这个问题上比穷人更舍得投资，穷人可采取搭富人“便车”的办法“坐享其成”。3.富人较之于穷人，更容易做到道德化身、宗教领袖和礼仪维护者相统一，更容易赢得人们的信任。4.穷人当政容易造成权力结构的不稳定，因为不能排除其它穷人的竞争与挑战。乡村治理的内容主要是道德、礼仪、宗教制度、宗权制度等。全国解放后，国家实行计划经济，并很快发起了农村合作化运动和人民公社运动。在这个时期里，村民只能做什么和不能做什么完全由政府说了算，“村官”只需依靠上级的任命获得合法权力便可通过行政控制管理村务。但遗憾的是扼杀了村民的创造力，障碍了农村经济的发展。改革开放后，随着市场经济的建立，农村出现了许多新变化，如人口流动、社区边界调整、家庭模式等变化日趋频繁；各种新的聚敛财富的机会出现，人们往往可以通过机会迅速发家致富；人们的社会活动空间增大，交易内容及过程变得日益繁杂，社会秩序和安全的内涵和以往大不相同；等等。村民的活动具有很大的自主性，“村官”很难再单纯依靠传统的政治面貌、道德、宗法、财富来获得村民的认同，并以此维护农村的安全和秩序，还必须具备新的知识或专业经验。政府的任命已经很难与村民的认同保持一致，虽然具有合法性，但不一定具备权威性，不具备权威性的合法性，行政效率是很低的。只有实行村民自治，民主选举“村官”，才能做到权威性与合法性的统一。
（二）实行村民自治，可为我国推进民主政治建设特别是基层民主政治建设培养资源。首先，从量上看，我国有9亿农民，占总人口的近80%。因此，农民的情况如何，对国家的发展和前途起决定作用。发展基层民主也是一样，只有通过村民自治，一个村一个村地建立起民主制度，把基层村治理好了，然后逐级往上推，一个乡、一个县、一个市乃至一个省的民主建设就好办了。其次，从村民自治的过程来看，村民自治是中国史无前例的政治举措，无论村民还是政府对民主政治的知识还十分缺乏，许多技术性的工作也需要在实践中逐步总结提高。所以，村民自治还需要很长一段时间来完善规范。这个过程中，必将总结出许多成功经验供更高层次的民主政治建设提供借鉴。再次，从结果看，三年一次的村委会选举，以及其间的财务和村务公开等民主管理，周而复始地促使村民关注自身的利益和留心社会环境的变化，可逐步确立村民的民主管理和精神，培养他们的民主意识和习惯。所有这些就为推进民主化进程培养了各种资源。安徽省凤阳县村民举荐村支书，四川省遂宁市步云乡直选乡长，深圳市大鹏镇“两票制”选举镇长便是佐证。
（三）实行村民自治，更有利于发挥党的基层组织的政治功能。党的十一届三中全会以来，为推动农村经济发展，党制定了一些农村基本政策，它们是“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，“坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“坚持以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度”，“切实减轻农民负担”等，这些基本政策，都给予了农民充分的生产、经营、管理的自主权。而这些自主权的充分发挥，又有赖于农村基层的民主环境。村民自治就是适应这种需要。村民自治是依法自治，而法律法规又是党领导人民制定的，集中体现了党和人民的意志，所以实行村民自治，就是贯彻党的主张，有利于改善和加强党对农村工作的领导。农村推行村民自治，为农村基层党组织提供了广阔的政治舞台。要加强对村民自治的领导；要改善领导形式和工作方式，保证村委会依法行使职权；要协调村级组织之间以及乡镇政府的关系；要领导农村的精神文明建设；等等。总而言之，村民自治对党的基层组织建设提出了更高的要求，即必须学会运用民主的方式，依法教育、团结和组织村民，通过改善党和领导来加强党的领导，更能充分发挥党的基层组织的政治功能。
（四）实行村民自治，有利于调动农民生产积极性，激活创造力，为基层民主政治建设创造稳定的社会环境。传统的由上级定计划、下指令，村民无条件执行的管理方式，扼杀了村民的生产积极性和创造潜能，已不适应当今社会的要求。与传统管理相对的一种管理形式是自我管理方式。在自我管理方式中，村民不仅是计划、任务的执行者，同时也被赋有了自主的目标和计划，从“被动型”转化为“主观能动型”，能有效地调动他们的生产积极性，激发他们的创造欲望和精神。推行村民自治，村民实行自我教育、自我管理、自我服务，既发展了农村经济，又化解了许多社会矛盾，为基层民主政治建设创造了稳定的社会环境。成都市村民自治示范镇一一双流县公兴镇，实行村民自治，极大地调动了广大村民的生产积极性，经济建设取得了巨大成就，实现了“村村有规模、社社有重点、户户有项目、人人有事做、天天有钱赚”。2000年人平纯收入达到3376元。他们创造的“社日”活动，自1993年11月起，每月1—5日培训辅导员，6—10日由辅导员在全镇105社和机关、企事业单位、学校、医院集中一天组织学习政策、法规、技术，交流经验、公布帐目、议定村务、协调纠纷以及开展一些群众喜闻乐见的文体活动等，不仅有效地促进了村民自治，而且还密切了党群、干群关系，有效地维护了社会稳定。
二、村民自治框架下乡镇影响与村关系的主要因素分析
村民自治是一个系统工程，在这个系统中，乡镇政府、村支部、村委会、村民是主体。根据民主政治建设的需要和《村民组织法》的规定，理顺他们的关系是非常重要的。否则，村民自治将形同虚设，更谈不上基层民主政治建设了。应该说，《村民组织法》中，对乡镇政府、村支部、村委会和村民的责、权、义以及他们的相互关系已经作出了比较明确的规定。但在实践中，虽然农村开展村民自治工作近20年，乡镇与村的关系仍然存在许多问题，这些问题已经构成了实行村民自治和基层民主政治建设的严重障碍。个中原因，值得深思。有的问题可以尽快解决，而有的问题还得假以时日，在发展过程中解决。所以，实行村民自治不是一蹴而就的，而是一个渐进的过程，不能操之过急。
（一）体制因素。
1、县政府方面。县级政府是直接面对社会，功能完备的基层政府。县政府的机构设置既要与上级对口，又要考虑直接面对乡村社会的需要，所以县的机构越来越多。但由于乡镇政府的存在，却隔离了县政府与人民群众的联系，造成县政府机构的“衙门化”，县府官员的“官僚化”。作为一级有责任能力的完备基层政府，却不履行引导之责，而成为一级事实上的“管官”的政府。这样，其决策就容易脱离实际，或只对上不对下。
2、乡镇政府方面。乡镇一直不是一级功能完备的政府（如无相对独立的决策权、财政和司法机构等），缺乏相应的施政能力。其特点是：权小，即缺乏独立的决策和行政权力，干部的任命主要取决于县级党政。责大，即担负着向村民传达和落实国家意志，推动地方经济和社会发展的重任。能弱，即缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。如今，设置于乡镇的实力性机构，如财政、工商、税务、公安、司法等部门越来越多地实行垂直领导，进一步加重了乡镇政府的责任，缩小了乡镇政府的权限，特别弱化了乡镇的治理能力。由于财政困难，乡镇日益增多的机构和人员相当部分只能依靠自己经营经济实体，这与其公共管理职能不仅不符，而且容易导致腐败。一些机构成为事实上与民争利的利益集团，其功能是以权谋利，以罚养人。阻隔了农民与政府的互动，下情难上传、上令难下达。
3、村委会方面。由于责任重而权能弱的乡镇政府为了完成上级任务，只有采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，力图在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委员会的行政化。村委会虽然是村民自治组织，所承担的任务却主要是政府工作。村委会的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏远村干部与村民的关系。特别“村官”的报酬由村民承担，进一步加剧了村民与干部的疏离。这正是“村官”与村民关系紧张的重要原因。
总而言之，国家权力的过分下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本。特别是当治理成本由农民承担并不断加重时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力，造成村民自治举步维艰。
（二）观念因素。自治是指某一地域的共同体，由于经济上的封闭或相对独立，而产生的对政府的相对独立性。也就是说，自治区域与当地政府是相对独立的，政府不能对其直接行使领导权力，只有指导义务。《村民组织法》第四条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。从而明确了乡镇政府与村委会的关系是指导关系，但村委会有协助乡镇政府工作的义务。这是符合“自治”原则的。但是，就成文的法律制度而言，这样表述村委会与政府的关系是非常粗略和原则化的，既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式和方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式，这就为乡镇政府与村委会在执行中见仁见智、各取所需提供了过大的制度空间，由此衍生出种种矛盾和冲突。许多乡镇还没有切实转变观念，仍然停留在领导关系上，抵触指导关系。主要表现在：
1、在村委会选举问题上，他们有“三怕”。一怕直选出来的村委会不听话，上级的方针政策得不到落实，安排布置的工作任务完不成。二怕宗派势力和家族势力干扰选举，选出宗派或家族头目任“村官”，影响农村社会稳定。三怕村委员主任中有许多是乡镇党代表或人大代表，如果他们素质低，在乡镇换届时，会影响到乡镇领导班子按组织意图选举。所以，我们不论在乡镇分管领导座谈会上，还是走访乡镇其他领导过程中，他们几乎是异口同声地说：海选村委会主任条件不成熟，选举村委会主任，要体现组织意图与群众志愿相结合。于是有的地方在村委会换届选举前，乡镇要内定符合自己意图的候选人，然后通过上串下连、明里暗里做工作，操纵村委会选举。结果，选出的村委会往往不能真正体现村民的意愿，有的甚至产生抵触情绪。这样选出的村委会，虽然有合法的外衣，但却没有权威性，很难赢得村民真心拥护，履行村民自治的职责。
2.乡镇政府将村委会视为自己隶属的下级政府下达工作任务。重庆市荣昌县一些乡镇政府的作法是将县里下达给他们的工作任务，不管是政务或是村务，不管是村民自治以内的事，还是村民自治以外的事，在年初统统分解到村委会，并与村干部误工补贴挂钩，实行目标考核。其中，广顺镇的考核指标就有16个大项，38个小项和若干个子项，完全涵盖了一级政府的工作。考核对象包括了村支书、副支书、村主任、会计、妇女主任、民兵连长、团支书、中心技术员等。在繁重的指令性任务和行政高压下，一些本应由村民会议或村民代表大会讨论决定的村务工作，村委会也无瑕顾及，仅凭上面的红头文件，按照行政管理的办法布置执行。更有甚者，一些乡镇不顾村集体经济困难，不经过村民大会讨论，强迫村里上项目，如修学校、村办公用房、村务公开牌坊等，致使一些村债台高筑。所以，有学者认为，乡镇管理与村民自治的矛盾是新时期村委会面临困境的三大主要矛盾之一，即村委会易于沦为乡镇政府的派出或下属机构，他们以完成乡镇下达的任务为首要工作。
3、财权上收。人权和财权是权力最集中的体现，村级财权，村民应享有充分的民主管理，民主理财等民主权力。而现在却普遍推行村级财务由乡镇管理，走上了“村财乡管”的老路。村级提留是一些欠发达地区村级经济的主要来源，而且还涉及到农民负担的敏感问题，提多少、怎样使用本应是村民自己的事，如今却由乡镇政府说了算，村里不仅使用权有限，而且使用数量也非常有限，更不明白钱使向何方。有关部门也在瓜分村集体资产，如水库、河堰等，村里不仅没有发包权，收不到承包费，而且还要承担使用费和维修费。如此财权上收，把很多村沦为了“空壳村”，使需要一定经济基础作支撑的村民自治工作雪上加霜。乡镇政府之所以这样做，虽然有加强村级财务管理，防止“村官”滥用职权的理由，但实际上是为了弥补自身财力不足而采取的拆东墙补西墙的权宜之计。
（三）经济因素。农村集体经济薄弱是村“两委”实行村民自治的困境。民主政治要有一定的经济实力作基础，民主政治建设需要一定的经济作为代价，脱离经济的民主是虚拟的民主。廉价的村民自治，不可能带来高质量的民主政治，只有建立在一定经济基础之上的村民自治，才能带来坚实、持久的民主。而我国农村普遍面临经济基础薄弱的现实，“空壳村”的比例还很大。所以，低成本运作民主政治是一件十分困难的事情。
1.影响村“两委”积极性。10年前，由于农村贫富差别不大，“村官”与群众生活水平差别较小，心理相对比较平衡，可以依靠“村官”对村民的报答心理和奉献精神来正常开展村里的各项工作。而如今情况则发生了很大的变化，村“两委”既要对上协助完成政务重任，又要对下实行程序繁琐的村民自治。不仅没有必要的经济开支，就连自己付出艰辛劳动而获得的薪水也少得可怜。比如荣昌县一般村支书年工资1200元左右，村主任年工资1000元左右，其它成员则更少或没有。特别是市场经济形势下，各种发财机会层出不穷，一些善于抓机遇的农民迅速富裕了起来，由此发生了贫富悬殊，造成了人们心理不平衡。所以，人们的言行都取向于“利益驱动”。“村官”也是人，他们也首先要解决自己与新时期相适应的“吃、喝、住、穿”，特别是那些“村官”还不是村里的“富人”，更是如此。所以，“村官”们在其位，不谋其政的“不务正业”现象就十分普遍了。
2、影响村“两委”正确履行职责，诱发村“两委”矛盾。“受利益驱动”，有的村支书认为，村党支部是村民自治的领导核心，村里的大小事情，应该由村支部作主。于是在工作中便大包大揽，事必躬亲，架空村主任，使村委会难于履行职责。同样受“利益驱动”，有的村主任认为，如今实行村民自治，我的任免完全由村民作主、村里的大小事务也是通过村民自治来加以解决，村支书无权干涉。于是在工作中不接受村支部的领导，各行其是。之所以出现这种情况，原动力在于谋取“村管”职位上那么一点点的利益。结果是，要么一方退出纷争，另谋“出路”，要么双方互不相让，轻者明争暗斗，重者相互拆台，甚至发动群众搞宗派。既危害村民自治，又危害农村社会稳定。
3、诱发“村官”不廉洁。高薪尚不能养廉，低薪谈何容易。“村官”的工作量特别大，一位村主任说：要完成镇政府下达的任务指标和名目繁多的突击性工作，我一年至少要花费250天的时间。由于“村官”的付出与回报严重悬殊，特别是市场经济是追求回报的年代，这种悬殊，必然导致“村官”的心里不平衡，容易滋生“题内损失题外补”的思想。所以，出现了一些村办事不公开。计划生育、农税和统筹提留，各业承包等村民要求公开、民主、公正的项目，却由村里捂着、盖着，或一个人说了算，或自己捞好处。有赚头的项目自己干，少交或不交承包费，少算或不算农税和统筹提留，亲朋好友超计划生育，却逍遥法外，等等。所有这些，增加了村民对“村官”的抵触情绪，分散了民心、民意。是与村民自治格格不入的。
4、影响村民凝聚力。民主政治，是确保多数人的利益和意志，以多数人的决定作为政治决策的最终依据。所以离不开广大人民群众的热情参予。同样村民自治需要广大村民的热情参予。但村民的参予热情的激发仅靠行政动员是不够的，必须要与村民的切身利益相牵连。经济利益是促进村民参予村民自治最有效、最直接的凝聚力。如果村里有积累，自然会引起村民的极大关注，每个村民的心里也一定在盘算着这些钱该如何使用，才能获得更大的利益。所以，村里一切事务，村民都会热情参予，一来可以获得资金使用的信息，二来可以表达自己对资金使用的看法，行使民主理财的权力。如果村里没有积累，村民的心就象风筝没有斗线一样，各自飘飞一方，对村里的一切事务都表现出漠不关心。这就是目前农村为什么召开村民大会必须要给村民发钱，村民才参加，而一些村由于没有钱，所以干脆不召开村民大会的原因。
（四）道德因素。村民自治虽然赋予了村民许多民主权力，但同时也需要村民履行很多法定义务。村民履行法定义务的好坏，积极与否，都与村民的道德水准密切相关。在市场经济体制下，由于所有制和分配制度不同，必然有利益分化，阶层分化，从而导致不同的道德观念，这就出现了道德水准有层次之分，先进与落后之分。
在现阶段，由于多种经济成分共同发展，生产的社会化程度还不高，不可能全体社会成员都具有很高的道德水准。《公民道德建设实施纲要》指出，当前和今后一个时期我国公民道德建设，在全社会大力倡导“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范。由此可见，我国公民整体道德水准还没达到基本道德规范。尤其是物质文化水平偏低的村民，他们会在不损害民族、国家、集体的公共利益和他人利益的前提下，努力谋取个人的合法利益，这应视为道德上的正当行为。
基于村民目前的道德水准，在村民自治过程中，村民通常表现为斤斤计较个人得失，一触及到自身利益就大吵大闹，与自己无关，又表现出无动于衷，所以，在村里召开村民大会决定重大事项时，也难集中到正确的意见。有的事项虽然获得通过，但由于持反对意见的个别村民坚决不履行义务，而只好搁浅。在村民自治过程中村民履行义务往往依靠道德来维持，也就是说依靠村民的鄙视而给羞耻心造成心理压力来维持。特别是对那些经济欠发达，“村官”对村民缺少强制调控手段的村更是如此。所以，社会道德水准偏低造成了村民自治工作难做，质量不高。
道德水准偏低造成贿选现象不同程度存在。贿选现象的存在，是因为农村有廉价的贿选资源。如家庭血缘关系，历史形成的宗派关系，甚至地方恶势力关系。为了竞选村委会主任，竞选人以最低的成本就可以获得投票人的认可。他们采取手段也极为简单，或打个招呼，或托个关系，或作个承诺，或吃喝一顿，最多也是发少量的财物，便可大功告成。
三、完善乡镇与村关系的若干思考。
从上述分析不难看出，当前我国推行村民自治还存在不少问题，有的问题通过努力是可以解决的，但有的问题因条件的限制还将长期存在。对于解决问题的办法，许多官员和学者仁者见仁、智者见智。但作为辨证唯物主义者，对这个问题估计过高，或者操之过急都是不现实的，只有按小平同志说的“一步一步地进行”。
（一）理顺体制。华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇博士提出了“县政、乡镇派、村治”的管理体制，我们比较推崇这种管理体制，其主要构想是：
县政。即县级政府为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。国家明确规定县所有的权限，主要运用法律等方式管理，而不是直接的行政干预。为保证县级政府成为一级责任政府，在县一级实行人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。将县作为最基层政权并赋予更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也不少。如现行法律规定县、乡镇人民代表直接选举，县独立的财政核算、县级决策的独立性和自主性较强等。
乡镇派。即乡镇为县政府的派出机构，接受县政府委派，专事县政府委托的任务。乡镇的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡镇不必与县政府设立对口的机构、人员精简、转变职能。一是完成县政府任务，二是指导村民自治。乡镇长由县长委任，不设副职，但可根据需要设乡镇长助理。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行事权事。乡镇设乡镇人民代表会议，但不是专职的，其主要职能是反映民意、监督乡镇工作。这一变动，可保证乡镇权、责、能的一致性，精简机构，更好地行使权力。可以将原有为村民提供服务的机构转变为真正的中介机构，主要通过为村民服务作为生存的基础。
村治。即村委会只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治，从而使村委会真正成为群众自治组织。村委会协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。村里的公共事务及支出由村民会议或村民代表会议决定，村委会直接对本村村民负责。
这一体制变革，应该说是非常可行的。一是可以保证党在农村的领导地位；二是可以使乡村治理结构中的权、责、能均衡；三是根本上减轻农民负担；四是村委会的相对独立，可以很好行使村民自治的职责。
（二）制定规划，逐步推进。前面已经提到，基层民主政治需要一定的经济基础和公民的道德水准。由于我国地域广袤，各地的情况差异很大，中央、省、市、县、乡镇都不应搞一刀切，齐步走，而应本着“先易后难”的原则，作出规划。对一些条件较差的地区，首先要求做到选举、管理、监督等有序，然后随着经济的发展和村民道德水准的提高来逐步规范完善。而对于条件成熟的地区，则必须要求高起点，严格按照《村民组织法》行事，各级党政领导要以高度的政治责任感，把村民自治作为实现党的政治目标，推进我国民主政治建设的具体措施，抓紧抓落实。
（三）大力发展农村经济。经济基础决定上层建筑。学者们认为，经济因素是影响村民自治的重要变量，一般而言，农村集体经济越发达，村民的参与热情越高。所以发展农村经济尤其重要。发展农村经济的途径很多，如推广科学技术，调整经济结构，发展乡镇企业，走农业产业化路子等都有不失为解决当前农民增收，发展农村经济的好办法。但解决问题的根本办法还在于深化农村改革。
1.改革土地产权制度。目前农村推行家庭联产承包责任制，虽然在发展之初极大地调动了农民生产积极性，有效地促进了农村经济的发展。但时至今日，又出现了一些难以解决的问题，并严重制约着农村经济的进一步发展，如土地产权主体不明确，导致耕地缺乏有效保护，承包权的多次调整，导致农民对耕地投入的短期行为，小规模经营格局无法改变，耕地资源配置效率不高，耕地收益分配不合理，农民负担过重等。要解决这些问题，就必须建立有效的，适应可持续发展战略的土地产权制度。
一是所有权明晰化。目前，我国农村土地所有权主体是村民委员会和村民小组，而村民委员会具有集体土地所有权的人格化代表和作为土地行政管理部门的准行政主体的双重身份，从而导致了土地处于“无主”状态。所以，村民委员会不宜作为农村土地的产权主体，而应该将村民小组界定为集体土地产权主体。二是承包经营权物权化。承包经营权的物权化，是指承包权的法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。法定化要求农户的承包权应通过法律手段加以界定和保护。固定化要求把土地承包经营权固定在具体的地块上，实行“增人不增地、减人不减地”的政策，对土地不再进行行政性调整。长期化要求土地使用权的期限应符合土地利用和农业生产效率提高的要求，延长承包期。可继承化指土地使用权可以按照法定程序继承。市场化指土地使用权可以通过市场进行交易。三是使用权流动化。土地使用权流动包括土地承包经营权的转让、继承、出租、抵押等。这样可以真正发挥土地的资源效益，保证权利人享有权利的最终实现。避免在市场经济条件下，很多农户放弃土地耕种，造成土地闲置和浪费。在一定程度上实现土地相对集中，实现规模经营。四是土地收益分配法制化、规范化。当前农村租、税、费关系不清，以税代租、以费代税、税费不清的情况比较普遍。为适应市场经济的要求，应明晰租、税、费的关系，明确各产权主体的产权边界，以科学合理的租、税、费标准调节土地利用方向，协调土地利用中各产权主体关系，切实保护农民利益，促进土地资源利用率的提高。
2.推进农村城镇化。要发展农村经济，传统的城乡二元经济社会结构不打破，70%的人为30%的人提供商品性农产品的局面不改变，农产品市场容量就很难扩大，农业的规模经营就寸步难行，农业发展的空间就会受到很大的限制，农民收入就不可能迅速增加，更谈不上向共同富裕的目标前进。所以，根据我国农村改革和发展新阶段的要求，其改革和发展不能仅仅局限在农村内部进行，而必须站在城乡一体化立场上，将农村内部结构的调整与推进城镇化有机结合起来，推动农村剩余劳动力的转移。
（四）贯彻《公民道德建设实施纲要》，努力提高村民道德水准。贯彻《村民组织法》是他律，但要把他贯彻好，高水平实行村民自治，仅靠他律是不够的，还必须依靠村民的自律精神才能完成，这就是村民的道德建设。道德不是凭空产生的，归根到底是基于人们的社会物质生活条件，受人们之间的社会经济关系所制约。就农村的实际而言，村民的道德水准是不高的，要把村民的道德建设好，还是一项十分艰巨的任务。首先要把党员特别是党员干部的思想道德建设好，发挥他们的先锋模范作用。其次要把思想教育的重点放在普通群众身上，在群众中开展丰富多彩的思想道德教育活动和精神文明创造活动，如评选“文明户”、“五好家庭户”等，教育农民积极参与集体活动，尽到对社会的职责和义务。
（五）为乡镇干部减负，使他们大胆推进村民自治。目前乡镇干部之所以对村民自治顾虑重重，表现在行动上也有抵触，最重要的原因是害怕各项任务指标完不成。许多乡镇干部反映，如今县里压的任务太多太重，乡镇只有执行，要完成上级任务没有村干部配合不行，只有一级一级往下压，乡镇政府必然会加强对村级组织，特别是村委会的渗透、影响和控制。乡镇领导完不成任务，不仅升迁无望，还可能“乌纱”难保。所以，乡镇干部对“村官”讲话总是充满着命令口气，所布置的各项工作也不容商量和讨价还价，完全把村委会视为了自己的隶属机构。另外，目前风行的“一票否决制”、“一把手负总责’，等行政措施也起着推波助澜的作用。所以，要调动乡镇干部村民自治的积极性，摒弃领导关系，接受指导关系，减轻他们的工作压力，改良一些行政措施是十分必要的。
（六）提升“村官”薪水。在当今市场经济条件下，仅靠“村官”的奉献精神开展工作是不够的，而如今“村官”的报酬低又是不争的事实。按照重庆市的规定，村“三职”干部（村支书、村主任、村会计）年误工补贴按等于或不低于当地农民年人均纯收入标准确定，村级群团组织干部按不低于村“三职”干部年误工补贴三分之一的标准确定。根据我们的调查，这个标准是普遍没有达到的。增加薪水，不仅能提高“村官”的工作积极性，而且对“村官”形成竞争风气，避免“村官”搞不正之风也有积极意义。
（七）注意选举村里“富人”作“村官”。村干部由村里“富人”担任，对推进村民自治有许多好处。一是可以带领村民发家致富。二是“富人”对政治更敏感，对民主要求更迫切。三是“富人”更能赢得村民的信任。四是“富人”更舍得投入，特别是对公共事业的人力、财力投入。
（八）村“两委”团结共事。这是一个十分敏感的话题，因为它涉及到党的领导不可动摇的问题。而这个话题不谈又不行，因为村“两委”不团结的现象还十分普遍。比较实际的办法，就是建立完善村民自治各项制度，并且严格执行。用制度约束村“两委”的言行，用制度促进村“两委”的工作。村里的制度，就是村里的法律，做到人人平等。村“两委”按《村民组织法》的规定，各自履行职责，谁违反了制度，谁就应受到惩罚。