《烟草控制框架公约》与我国相关法律的关系及应对

时间：2022-02-15 15:15:37 浏览量：次

    我国政府已经签署了《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》），但是行业内外对《公约》与我国国内法的关系及如何适用还有不少认识上的误区，例如签署《公约》是否意味着《公约》已经在我国生效？是否必须毫无保留地执行《公约》中所有条款？当作为国际法的《公约》与我国相关国内法发生冲突时，是否《公约》一定优先？

《公约》对我国尚未正式生效

   《公约》对我国生效必须具备以下几个条件：《公约》在世界卫生组织内部（以下简称世卫组织）获得通过并生效，《公约》本身不生效，对我国的正式生效也就无从谈起；我国政府签署《公约》；我国全国人大常务委员会批准《公约》。目前尚缺最后一个条件。
    1.《公约》已经生效。
    公约的生效有严格的程序，它毕竟是一部国际法，必须体现出国际法制定中的程序性、严肃性与权威性。《公约》生效必须经过两个程序：首先要在世卫组织内部通过《公约》。在2003年5月21日第56届世界卫生大会上，依据《世界卫生组织组织法》第19条，即“卫生大会有权通过有关本组织职权范围内的任何公约或约定。通过此项公约或协定，须经卫生大会三分之二的多数票决定”，192个成员国通过《公约》，其次要至少有四十个国家批准《公约》。《公约》36条明确规定其生效条件为“本公约应自第四十份批准、接受、核准、正式确认或加入的文书交存于保存人之日后第九十天起生效”。2004年11月30日，秘鲁将批准文书交存于保存人——联合国秘书长安南处，成为批准《公约》的第40个国家，所以《公约》已于2005年2月27日起生效。
    2.我国虽然已经签署《公约》，但是《公约》并未对我国发生法律效力。
    签署是具备国际法主体资格的国家或国际组织等赞同《公约》的政治上的意思表示，但并不会因为签署行为而受到《公约》的法律约束。我国于2003年11月10日签署《公约》，是第77个签署该《公约》的国家。但是签署《公约》并不意味着《公约》已经对我国正式生效，还需要经过批准程序。
    根据《中华人民共和国缔结条约程序法》第七条“条约和重要协定的批准由全国人大常务委员会决定”，《公约》尚需全国人大常务委员会讨论，决定是否批准。在批准之前，《公约》对我国没有法律效力。我国目前还没有批准《公约》，所以《公约》对我国还没有法律上的约束力。
   《公约》即使得到批准，也不是立刻对我国生效。《公约》第36条第2款对生效后《公约》如何对签署国生效有明确规定，即“批准、接受、核准或加入本公约的每个国家，本公约应自其交存、批准、核准或加入的文书之日后第九十天起生效。”如果我国全国人大常委会批准了《公约》，则在批准文书交存保存人处后第90天起，《公约》才对我国正式生效。
    正确认识《公约》对我国正式生效的条件意义重大：
    一是《公约》对我国生效是必然的，只是时间问题。行业上下不能持等待观望态度，要未雨绸缪，研究其他国家及地区在控烟及执行《公约》方面的做法，会化被动为主动。
    二是《公约》虽然通过并已经生效，但对我国并未发生法律效力，尚待我国立法程序批准。
    三是即使我国批准后，《公约》也不是立刻生效，而且还要看具体条款。例如《公约》第11条“烟草制品的包装和标签”相关内容的生效时间就比较特殊。该条规定：“每一缔约方应在本公约对该缔约方生效后三年内，根据其国家法律采取和实行有效措施以确保……”，也就是说第11条不是在《公约》对我国生效后立刻生效，而是在《公约》对我国生效后最长不超过三年时间内落实其相关内容就可以了。目前有些企业在没有完全理解《公约》具体要求的情况下，已经开始效仿欧盟的做法，尝试在卷烟产品上对包装设计做较大改动。究竟何时开始采取统一行动贯彻第11条，用什么标准实行，都需要行业慎重研究分析后决定。
    在履行《公约》方面，行业必须要用一个声音说话，形成合力来应对这场巨大挑战。

作为国际法的《公约》与我国相关法律有密切关系

   《公约》对我国正式生效后如何履行？当作为国际法的《公约》与国内法冲突时如何适用？这就涉及到国际法与国内法的关系及国际法的适用问题。
    1.国际法的参与主体主要是国家。
    国际法是在国际关系中形成的、调整国际法主体之间权利和义务关系的、以国际习惯和国际条约为其表现形式的、具有法律约束力的原则和规范的总体。国际法既然是法律，就具有规范性、强制性等一切法律所具有的共性。在国际社会，没有任何超越国家的立法机关来制定各国应遵守的国际法，国际法的参与主体主要是国家，是国家之间的法律。
    2.国际法与国内法有紧密联系。
    由于国家既是国内法的制订者，又是国际法制订的参与者，使得国际法与国内法之间存在密切联系，互相补充而非互相对立。国家在制订国内法时要考虑国际法的规范要求，在参与制订国际条约时也要考虑其国内法的原则与立场。例如我国在参与制定《公约》时，就考虑了我国国情及现行的烟草专卖制度，提出许多切实可行的建议，并被采纳而在《公约》文本中得到体现。可以说,《公约》的制定体现了我国的国家意志,是在我国现行法律基础之上与其他代表不同利益的国家及团体妥协的结果。
    3.国际法的适用及效力，各国规定不尽相同。
    联合国虽然设有国际法院和国际仲裁机构，但它们并无强制管辖权，所以在国际社会，并没有一个处于各国之上的强制实施国际法的机关。国际法的实施主要依靠国际法主体自身的行为，根据政治体制、国情的不同，国际法在各缔约国的适用原则、方式等各不相同。有的国家规定国际法的效力高于国内法，当两者冲突时以国际法为准；有的国家规定国内法高于国际法，适用国际法时不得与国内法内容冲突；还有的国家对二者效力没有明确规定，根据具体情况由法官斟酌裁定。
    目前我国《宪法》、《缔结条约法》、《立法法》等并没有明确国际法在我国的效力及在我国如何适用，但是《民法通则》、《刑法》等部门法都有所涉及。例如《民法通则》第142条规定：中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例。
    国际法有的条款对缔约国义务有详细具体规定，可以直接履行，但很多是比较宽泛、原则性的，必须要有相应的国内补充立法。从长远看，随着我国参与国际事务的增多，我国应该也有可能在《宪法》或宪法修正案中对与国际法有关问题进行规定，或者是在宪法性文件赋予的权限内在别的实体法和程序法中作出具体规定。

我国在法律方面应该采取的对策

    关于《公约》对我国的影响及行业应该采取的对策，已经有很多论述，笔者主要想从法律的角度来尝试提出一些建议。
    1.不能把《公约》看成世界法或国家之上的法，它不能干预中国按照国家主权原则制定的国内法。
虽然《公约》30条要求“对本公约不得作任何保留”，也就是说，我国批准《公约》后要履行有关规定，不能违反其基本原则，对《公约》设定的具体义务必须履行。但是任何国家不得以《公约》为借口干预我国主权范围以内的事务，对《公约》的履行是在不违背我国《宪法》及我国主权不被侵犯前提下的履行。
    2.《公约》作为国际法，优先于国内法，要正确处理好《公约》与国内法的关系。
    在不违背我国宪法和主权原则前提下，当我国国内法与《公约》冲突时，优先适用《公约》。今后行业的政策制定均不得违反《公约》基本原则，不得与《公约》发生矛盾与冲突。其他部门制定相关法律规章制度时也有义务履行《公约》相关内容，并与《公约》基本要求保持一致。
    3.熟悉《公约》相关内容。
   《公约》内容丰富，涉及面广，和烟草经济活动有关的内容几乎都涉及到了。要组织相关人员进行学习，仔细研究其中重点内容，分析哪些对行业有利，哪些将对行业的发展形成约束。要把对《公约》的学习和行业实际工作结合起来，有的放矢，扬长避短。
    4.仔细研究与《公约》内容有关的法律、法规和规章，为今后的调整做准备。
    被《公约》影响到的法律、法规、规章是相当多的，主要有《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《未成年人保护法》、《未成年人犯罪法》、《消费者权益保护法》《商标法》、《商标法实施条例》、《广告法》、《广告法实施条例》、《烟草广告管理条例》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《公共场所卫生管理条例》等，它们都或多或少与烟草行业发生关系，有的与行业关系还非常密切。由于《公约》优先于国内法，与《公约》冲突的相关法律、法规和规章一般会废止或修订，所以行业相关人员要仔细研究相关法律、法规和规章内容，找出与《公约》规定有关的条款，对比差异，找出对策，为未来的修改调整做准备。
    5.《公约》对我国正式生效后，要制定出一系列的政策措施，来履行对《公约》的承诺。
    国家目前不会就《公约》的贯彻实施制定一部专门法律，主要是通过相关部门规定及行业的管理措施来实现对《公约》履行。行业目前改革步伐越来越快，新政策、新规定非常多，要注意与《公约》的协调一致。《公约》有具体规定的，可直接在政策中体现，《公约》仅仅做原则性规定的，要注意对该原则的遵守。
   《公约》第21条规定“各缔约方应定期通过秘书处向缔约方会议提交实施本公约的情况报告”，“各缔约方应在本公约对其生效后两年内提供第一次报告”，包括以下内容：“为执行本公约所采取的立法、实施、行政或其他措施的信息；在本公约实施中遇到的任何制约或障碍以及为克服这些障碍所采取措施的适宜信息；为烟草控制活动提供或接受的财政和技术援助的适宜信息”等。这些要求是比较具体的，行业有义务搜集整理相关信息，按要求递交报告。在坚持烟草专卖制度前提下，有责任履行《公约》，为人类的健康作出贡献。
    6.加强与相关部门的合作、交流与沟通。
    要在相关部门依据《公约》而对涉及烟草行业的法规、政策、管理办法进行修改与制定方面发挥主动作用，对商标注册、专利登记、税收调整、财政体制改革等方面要积极配合并参与。
    7.做好准备，迎接《公约》修正案、附件及议定书的出台。
   《公约》的很多内容是宽泛、原则的，这是各成员国在谈判中相互妥协的结果，反映了各参与国的“协调的意志”，另外，各国情况各异，《公约》不可能也无权制定出一部世界法。但是《公约》不是一成不变的，随着时间的推移、随着世界经济水平的发展、随着各国对烟草控制态度的变化，“任何缔约方可提出对本公约的修正案”，“任何缔约方可提议议定书”（见《公约》第28条和第33条）。作为世界上最大的卷烟生产和消费国，我们有权利也有责任在今后的《公约》修正与完善中发挥重要作用。
    8.履行《公约》过程中，要始终把维护国家利益放在第一位。
   《公约》的履行，要结合我国国情，同时也要密切关注其他缔约国的履行情况与态度。对于《公约》尚未规定的、对行业发展有利的做法，我们不应该放弃。在履行应有国际法义务、维护国家利益、保护人民身体健康前提下，要尽量采取有利于我国烟草行业发展的对策。
    总之，《公约》对于尚未形成大市场、大企业、大品牌的中国烟草业无疑是一场暴风雨，但只要以冷静心态面对，风雨过后一定能见彩虹。

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