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监体改革
一、关于监狱体制改革试点工作的总体进展情况
2003年1月31日，国务院印发了《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》，决定在黑龙江、上海、江西、湖北、重庆、陕西六省市开展监狱体制改革试点工作。一年多来，在党中央、国务院和省市党委政府的高度重视下，在有关部门的大力支持下，6个试点省市严格按照国务院《通知》精神和司法部有关要求，认真组织实施，稳步推进，新型的监狱管理体制初步建立，监狱执法得到了强化，执法环境明显改善，监狱生产发展顺利，教育改造质量进一步提高，改革的效果日益显现，也确实得到了广大警察职工的积极支持和衷心拥护。一是监狱经费全额保障基本到位。二是监企收支基本分开。三是监社分开稳步推进。四是规范运行正在进行之中。改革试点取得了社会成效。
二、关于试点过程中需要进一步研究解决的几个问题
一是监狱企业的性质定位。监狱企业的性质决定监狱企业的职能、任务，直接影响监狱与监狱企业的规范运行，影响监狱企业的机构设置、领导体制和委派警察的身份待遇，也影响监狱企业产业产品结构调整以及监狱企业的发展方向。关于监狱企业的性质主要有两种不同的观点。一种观点认为，监狱企业在生产目的、法律依据、职能任务、劳动项目选择、分配制度、政策措施、管理方式等不同于社会企业，是改造罪犯工作的组成部分，应将监狱企业视为监狱的一个内设机构，主要采取行政管理；另一种观点认为，监狱企业既要为改造罪犯服务，又要以市场为导向，采取市场运作的方式来经营管理企业。从监狱企业的属性来看，完全采取行政管理或完全市场化运作，都不符合监狱企业的发展方向。监狱企业还是要走特殊管理、特殊政策和特殊立法之路。当前，急需我们组织力量，从理论和实践的结合上进行深入研究，为监狱企业立法奠定基础。
二是监狱经费保障机制。《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指点意见的通知》规定，根据核定的监狱经费支出标准，将监狱经费纳入国家财政预算，切实保障监狱执法经费的需要；同时要求试点地区从监狱执法实际需要出发，落实监狱经费，不得留有经费缺口。这些规定为监狱经费保障提供了政策依据。目前各地执行的是财政部、司法部《监狱基本支出经费标准》。这个《标准》只是个基本标准，也只能维持监狱的基本运转，离实际需要可能还有一定的缺口。始何建立一种科学合理的监狱经费全额保障机制仍是一个需要研究的问题。
三是监企关系问题。规范监狱和监狱企业的关系是监狱体制改革的难点所在。监狱局与集团公司的关系、监狱与子公司的关系、集团公司与子公司的关系、监狱局与监狱的关系，这四对关系是改革试点中需要逐步磨合与规范的关系。从当前情况看，难点是监狱局与集团公司的关系，而重点和关键是监狱与子公司的关系。如果对新体制下的监企关系缺乏深刻的理解，认识片面和表面化，把监狱与监狱企业简单地一分了之，割裂二者之间的有机联系、密切配合的关系，势必造成新体制下新的“改造与生产”的矛盾，不仅会影响监狱企业职能的发挥和自身的发展，也会影响警察队伍的团结和稳定，不利于改造罪犯这一目标的实现。监企关系认识统一、把握准确，规范运行才有基础。反之，就可能出现两张皮、两股劲、两条心，互不配合，给监狱整个工作带来严重影响。监企的规范运行必须建立在二者的共同目标之上。劳动改造罪犯是监狱和监狱企业的共同目标，监狱企业的主要任务是为改造罪犯提供劳动岗位和手段，是改造罪犯工作的重要组成部分。监狱和监狱企业围绕改造罪犯这一共同目标，双方按照各自的规律，独立而又协调地运行。监企的规范运行必须靠制度和有机联系、密切配合的协调机制来保证。要切实研究制定过硬措施和长效办法，从指导思想、工作格局、政策倾斜、人员配备和解决实际问题等方面理顺监企关系，确保监企分开后监狱和企业的工作有序地进行。四是监狱国有独资公司的领导体制问题。目前试点省份的监狱企业有两种模式。一种是按照现代企业法人治理结构要求的董事会领导下的总经理负责制。具体是由省市人民政府授权监狱局组建国有独资公司，并承担国有资产保值增值的责任。国有独资公司是在监狱局领导下的具有独立法人资格的监狱企业，公司设立董事会、总经理、监事会分别作为公司的决策机构、执行机构和监督机构，并设立若干职能部门。另一种是按照一般国有企业的模式，实行党委领导下的总经理负责制。监狱国有独资公司在监狱局党委的领导下，通过建立总经理办公会议制度，研究决定集团公司经营决策及子公司生产经营管理的重大事项。监狱国有独资公司和监狱局、监狱与子公司或分公司的领导不再交叉任职。这两种体制，哪一种代表国有独资公司领导体制的发展方向，还需要在实践中探索，待时机成熟时加以规范。
五是委派警察的身份和待遇问题。委派到监狱企业的警察的身份和待遇问题直接影响监狱企业的组建和发展。在过渡期内，委派警察的身份和待遇不变。过渡期究竟有多长?总的原则是要根据监狱企业的组建和运转情况而定，至少监狱企业在规范运行一段时间之后，才能考虑委派警察的去留问题。在监狱从事监管工作，是监狱工作的需要，到企业从事生产管理工作同样是监狱工作的需要，都是为了改造罪犯，提高教育改造质量。试点省份要让委派警察去得高兴，工作得安心，干得有信心，尽可能解除他们的后顾之忧。
以上五上问题当中有的需要由中央制定统一的政策来解决，有的则需要理论和实践的基础上加以认真总结，最终通过特殊立法来彻底解决。因为这些问题涉及监狱特别是监狱企业的未来走向和长远发展，所以，从现在起应当把监狱企业立法提到议事日程上来，着手开始做准备工作。关于监狱的生产情况、组织形式等问题，这几年司法部和一些省市对国外的情况做过许多考察和了解。从考察了解的情况来看，世界上多数国家和地区都把监狱生产作为改造罪犯的手段，国家为了监狱生产经营管理的需要，都设有相应的专门机构来经营管理监狱生产。并且就监狱生产管理体制、罪犯劳动的组织形式以及监狱生产经营活动，包括生产劳动项目的选择、产品的销售、监狱生产经费与生产效益的处理、罪犯劳动保护、劳动报酬等，制定了专门的法律法规。我们应当立足中国国情，借鉴世界各国和地区有关监狱生产立法的成功经验和有益做法，尽快启动立法工作，力争在不太长的时间内制定出既符合我国国情，又与国际接轨的监狱企业法律法规，将改革的成果用法律的形式固定下来，以确保改革后建立的新体制、新机制能够依照法律规定规范运行。
三、关于下一步监狱体制改革要着力抓好的几项工作
（一）先行试点的六个省份要在规范运行上狠下功夫。目前，监狱体制改革试点工作正在向纵深发展，随着改革的不断深入，改革的难度也会越来越大，解决盘根错节的问题，处理错综复杂的矛盾，困难重重，改革的任务仍很艰巨。但是，不管情况有多复杂，困难有多大，试点工作必须自始至终按照“全额保障，监企分开，收支分开，规范运行”的要求，围绕建立新型监狱体制来开展，保持正确的改革方向不偏离。不能一遇到具体困难和复杂情况就对监狱体制改革产生怀疑，左右摇摆，畏缩不前，甚至想走回头路。改革不会一蹴而就，既不能简单地认为监企形式上的分开就是实现了改革的目标，也不能盲目地希望监企形式上的分开就能自动地形成规范运行的机制，更不能错误地认为改革的目的就是为了增加一些财政保障的经费。我们还有大量的工作要做，我们还需要进行更大范围的试点，进行更长一段时间的探索和实践。通过我们的艰苦努力，务必达到改革预期的目标，确保建立一个新的监狱体制。
先行试点的省市下一步的工作仍然是要突出规范监狱企业这一重点。关于监狱企业的规范运行，需要重点抓好以下几个方面：一是要牢固树立监狱企业的宗旨。监狱企业的重要任务是为改造罪犯提供劳动岗位和劳动手段，是改造罪犯工作的重要组成部分，企业的运行必须服从与服务于罪犯改造这个大目标；二是要建立科学的用人机制。对委派到监狱企业的警察仍然要坚持“人随事走、先分开、后调整、再完善”的原则，待监狱和监狱企业正常运行后，再逐步有序地解决人员的最终去留问题。同时，监狱企业要研究制定引进和选拔专门人才的政策和制度，形成一支高素质的监狱企业经营人才和技术人才队伍，为将来人员置换创条件；三是要调整监狱企业的产业产品结构。要适应改造罪犯的需要，根据改造罪犯的特点，按照四个“有利于”
的原则，选择劳动项目；四是要建立科学的考核、激励和监督制约机制。监狱要明确警察在劳动纪律、劳动数量和质量、生产成本的核算、生产安全、技术培训等方面的责任，企业要对警察组织罪犯劳动的管理活动进行配合和监督。同时，监狱要对企业劳动项目的选择、罪犯劳动时间、劳动强度、安全保障等方面进行监督。要采取相关考核指标相互挂钩的办法，以保证劳动改造罪犯的顺利进行；五是要加强监狱企业的财务管理。要严格执行财政部、司法部下发的《监狱体制改革试点单位财务管理暂行规定》，加强财务管理和会计核算，严肃财经纪律。
总之，按照国务院15号文件的要求，6个试点省市原则上都要在年底前结束试点工作。特别是进度较慢的省市更要加快进度，迎头赶上，确保如期完成。
（二）扩大试点的省份要开好头、起好步。一旦扩大试点的省份确定下来后，新扩大的试点省份要从对历史负责、对监狱事业负责的高度，进一步提高认识，切实加强组织领导，尽快成立由各省有关领导和相关部门参加的监狱体制改革领导小组和监狱体制改革办公室，及时研究解决改革中遇到的矛盾和问题，为改革的顺利进行提供强有力的组织保障。要严格按照中央的要求，及时制定和上报改革的方案，确保方案符合改革的方向和要求。广大警察职工是改革的主体，把改革的重要意义、改革的最终目标向他们讲清、讲透，使他们能够真正理解改革、拥护改革、支持改革、积极参与改革，这是推动改革顺利进行的思想基础和群众基础。制定、落实好各项配套政策对改革的顺利推进至关重要，各省市要加强与省里有关部门的沟通和协调配合，制定好相关配套政策，落实好配套资金，为改革的顺利进行创造良好的政策环境。
（三）各省（区、市）都要抓好有关政策的落实。全国各省（区、市）司法厅（局）、监狱局都要充分发挥主观能动性，积极主动加强与地方有关部门的沟通协商、采取措施，继续抓好《国务院关于研究解决监狱困难有关问题的会议纪要》和《国务院印发关于解决监狱企业困难实施方案的通知》等有关精神的贯彻落实，争取在财政保障、工人养老保险、债务化解、企业关闭破产和优惠政策扶持等方面取得新的进展。要抓住机遇，加快监狱布局调整步伐，为下一步监狱体制改革奠定基础。有条件的省份，要尽早着手解决监狱办社会问题，逐步剥离监狱所办的法庭、检察室、派出所、学校和医院。继续做好监狱体制改革工作对于正确贯彻执行党的监狱工作方针政策，建立公正、廉洁、文明、高效的执法体系；对于强化监狱刑罚执行功能，提高教育改造质量；对于加强警察队伍建设提高队伍整体素质都具有十分重要的意义。我们必须坚定不移的按照中央确定的监狱体制改革目标和要求，上下齐心协力，迎难而上，扎实工作，努力为建立中国特色的监狱制度做出新的贡献。