于农业的基础性地位和产业弱质性特征，当今世界许多国家和地区，尤其是发达国家和地区都普遍采取农业补贴作为保护和发展农业的重要政策。而我国的农业生产高度分散，与发达国家的农业相比，具有更大的自然风险与市场风险，为了维护农村的稳定，确保农业的增长与发展，长期以来，我国政府采取了一系列促进农业发展的补贴政策措施。但是，由于采用的补贴方式大多是在计划经济体制下的封闭经济体系内形成的，因此既不适应社会主义市场经济改革的总体要求，更不符合开放经济条件下农业政策的国际规范。所以，以市场化、国际化为背景，以提高我国农业的效率水平和竞争能力为目标，改革我国农业补贴方式，是我国加入WTO之后必须认真解决的重大现实问题。
一、农业补贴和农业补贴方式
一般意义上的补贴，指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些居民提供的转移支付，农业补贴主要是对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。WTO农业多边协议框架下，农业补贴具有两层含义：一种是广义补贴即政府对农业部门的所有投资或支持（Support），如对农村的交通、通信、电网、教育、科技、水利、环保及社会化服务体系建设等方面投资，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而是农业协议的“绿箱政策”所允许的。另一种是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其它形式补贴，这类补贴又称为保护（Protsction）性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响因而也叫“黄箱政策”。从农民受益程度分，农业补贴又可以分为两类，一是直接补贴，农民可以直接受益，如农民收入补贴；另一种是间接补贴，农民只能间接受益，如农产品价格补贴，包括我国采取的按保护价收购农民余粮发放的价格补贴。WTO在理念上不赞同保护性补贴，并试图通过多边贸易协议框架加以限制和削减。
农业补贴方式与农业补贴政策的目标直接相联。根据农业补贴政策的不同目标，农业补贴方式基本上可分为投入补贴、产出补贴和直接补贴三种。
1.投入补贴
此类补贴可分为降低农产品生产经营内部成本的直接投入补助和降低农产品生产经营外部成本的间接投入支持。前者包括农用生产资料价格补贴、贷款贴息补贴、小型农田水利及水土保持补助等。这种补贴方式降低了农业投入物的成本，因而能鼓励农民多购买和使用化肥等投入物，促进农业生产发展。后者包括政府强化农村公共产品的投入、农业科技投入、保护农业生态环境的投入、加强农业社会化服务体系的投入以及资助农村居民教育培训的投入等。这些投入支持改善了农业生产经营所需要的交通、通信、水利、科教、社会化服务体系等条件，降低了农业生产经营的外部成本，有利于农业的持续发展和农民收入的增加。因此，当农业补贴政策的目标是鼓励农民增加投入，促进农业生产发展时，就应当采用直接投入补助方式。如果农业补贴政策的目标主要是改善农业生产经营条件，降低农产品外部成本，同时，补贴措施又要符合WTO规则的要求，就主要采取间接投入支持的方式。
2.产出补贴
其最典型表现就是农产品价格补贴，即政府以高于市场价格水平的价格从农民手中采购农产品，政府的采购价格与市场均衡价格的差额，就构成了农业补贴。产出补贴兼有提高农民收入和增加农产品产量的双重功效。当农业补贴政策的目标主要是通过提高农民收入的方法来刺激农产品供给量普遍增加时，就应该采用这种补贴方式。目前我国农产品供过于求，而且WTO《农业协议》要求削减对产出结构和农产品市场造成明显扭曲的补贴，产出补贴已不再具有普遍适用性。
3.直接补贴
投入补贴和产出补贴都是通过市场传递给农民的，都是间接补贴方式，一个自给自足的农民是无法得到这些补贴尤其是现金补贴的。即使能得到补贴也因补贴的迂回曲折方式导致补贴流失，最终落到农民手中的补贴大打折扣。如果政府的农业补贴不是通过市场，而是直接支付给农民，则构成了农业补贴的直接方式。直接补贴方式的效果是补贴资金完全落到农民手中，能够直接增加农民的收入。当农业补贴政策的目标主要在于增加农民收入，或在增加农民收入的同时还要限制农产品生产时，则可选择这种补贴方式。
目前我国农业补贴主要集中于流通领域，投入补贴的力度不大，有限的补贴流失严重，农民所得不多，产出补贴在将来不具有普遍适用性，而对农民的直接收入补贴也才刚刚进入试点阶段，需要不断总结完善。
二、当前我国农业补贴方式存在的主要问题
1.我国农业补贴的历史背景
我国的农业补贴政策形成于20世纪50年代之后的计划经济体制时期，在80年代之后进行了多次重大改革。在计划经济体制下，我国采取的农业补贴政策仅仅是在对农业进行“剥夺”的同时为了维持农业的供给能力而进行的必要补偿，其主要特征是通过扭曲生产者价格的方式来实现消费者价格扭曲，实际得到补贴较多的是城市居民。随着我国市场经济体制的逐步建立与完善，农业补贴的方式并没有在新的体制下得到根本性的改进，既不利于增加农民收入，也与WTO规则相抵触。
2.当前农业补贴方式存在的主要问题
（1）补贴重点不够合理、明确
就补贴品种而言，对农产品的补贴主要集中在粮棉产品，虽然已开始有选择地补贴其他一些优质品种，但还不够普遍、稳定；对投入品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面，而且很少分地区和人群；对农业结构调整补贴的力度有限；农业产业化的龙头企业同样面临金融支持乏力的难题，这些均反映出补贴重点不够合理、明确。
（2）管理体制运行不畅，补贴效率难以提升
农业补贴政策在实施中涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，政出多门，协调困难，交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，导致补贴资金流失，降低了农业补贴的效率。此外，我国农民数量庞大，而在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴政策，其运行成本高，降低了补贴资金的运行效率。
（3）补贴资金过多沉淀于流通领域，缺乏增加农民收入的直接补贴方式
我国粮棉价格支持政策是通过直接补贴粮棉流通部门来刺激生产，间接增加农民收入。这种间接保护生产、补贴农民收入的方式，因流通部门环节多、流失大，致使增加农民收入的效率下降。在“绿箱政策”中，我国缺少6项与收入支持有关的政策，占了绿箱支持的一半，因而增加农民收入的补贴手段比较匮乏。这与我国长期处于工业化前期阶段，资金短缺，财力不足的国情有关。
三、改革我国农业补贴方式的措施
入世后国内农业补贴方式要尽快从短期化转向符合国际惯例的法制透明、规范稳定的长期化，充分利用“绿箱政策”，调整补贴重点，增加投入，从流通领域转向与改善生产环境、生产基本条件相关的农业公共产品和农村基础性公共设施支持；从隐蔽的暗补方式转向公开的明补方式，直接补贴农民。
1.充分利用“绿箱政策”，实施间接投入支持，突出补贴重点
由于我国国力的限制，当前农业公共财政投入不可能在短期内有突破性的快速增长，因此，必须围绕补贴目标，在侧重基础性补贴的前提下，重点实施能降低农产品生产经营外部成本的投入补贴。
（1）强化农村公共产品的投入
围绕农村区域综合开发和提高农业综合生产力，增加公共财政对农业大中型防旱防洪排灌等水资源和土地资源的改造开发保护项目、大型农产品生产基地建设等农业基础设施，以及农村交通、通信、水电网线和小城镇基础公共设施的投入，以改善农业生产和农村生活基本环境，降低农产品生产经营的外部成本。
（2）加强农业科技投入，开发农村人力资源
农业综合竞争力的较量最终是科技的竞争，是人的竞争，我国农业科技水平较低，财政对农业科技支持偏少，现在应大力加强农业优良品种、生物工程、防疫治病、储运加工工艺及农用生产资料科研的专项投入，加强农业技术应用推广体系、农业技术和科研产品社会化服务网络的建设，提高农村人口国民教育水平，加强农业院校各类后继技术人才培养和现有技术人员的继续教育，着力增强农业科技竞争力。
（3）加强农业社会化服务体系建设投入
我国农业组织程度低，产前、产中和产后的社会化服务及储运、加工、营销等产业一体化落后，分散的农业组织方式使农业生产缺乏规模效益，降低了整体竞争力。入世后应增加投入，加快农产品营销市场网络体系建设；加强以农业数据和信息处理、农业决策支持为主的全国性农业信息系统开发，引导组织生产；加强农业天气、病虫害、疫病和自然灾害的预测预报及防护体系建设；为生产者提供市场咨询、农业技术、农业技术装备和农用生产资料服务支持。
（4）增加农业生态环境保护的投资强度
世界绿色农业趋势与国际市场日益苛刻的环境壁垒保护，以及我国农业生态环境恶化的反差，决定了加强农业环保支持力度刻不容缓。现在应结合农业结构调整和生态保护区建设，把加快农业水质改造和海洋、湖泊和内河水系的污染防护治理，加强水流域的水土保持、防护林和植林绿化，加大大气污染和化肥农药化学污染治理力度，加强农业环境监测和环境保护治理规划，并作为一项长期支持政策贯彻。
（5）资助农村居民教育培训
通过中央财政转移支付和省市级财政补助的方法，解决乡村教师工资问题，减免当地农民子弟的基础教育学杂费支出。资助非政府创办的培训机构，直接补贴冲击严重的主产区农民的职业培训费用。在粮棉油等受冲击的主产区，政府可公开招标选择若干家有实力的民营培训机构，根据培训的合格农民数量，给予其培训费用一定比例的补贴。同时，对滥竿充数的培训机构严惩不贷。
2.改革补贴方式，对农民收入进行直接补贴
世界贸易组织在对待农业方面总的趋势是要求减少对农业资源分配与农产品贸易产生扭曲作用的补贴，而增加对农民的直接支付。因此，加入WTO后，应从中国的实际情况出发，吸取和借鉴欧美等国的经验，尽早改变和改革低效率的流通领域的价格支持政策，将节省出来的财政资源，转化为给农民直接补贴等其他类似的国内支持政策。
（1）直接收入补贴的含义和意义
农业直接收入补贴，是指政府为了稳定和提高农民收入或减少政策调整给农民收入带来的损失而对农民进行的直接转移支付，它是相对于价格支持等间接补贴而言的。从狭义的角度理解，直接收入补贴是为了补偿由于价格支持削减或其它政策调整给农民收入造成的损失而进行的政府支付。从广义的角度看，直接收入补贴是指政府对一切以收入为目标的农民直接进行的补贴和支付，它不仅包括狭义的收入补贴，还包括农民最低收入保障政策、农业灾害救济政策以及收入保险政策等。这里主要考察狭义的直接收入补贴。
作为一项农业政策改革，直接收入补贴之所以在近年为许多国家奉行，一方面源于对传统价格支持理论的深刻反思，另一方面则来自于WTO规则对它的倡导。与其它补贴方式相比，直接收入补贴效率更高，而其促使农民减少对化肥、农药的投入有利于环境保护目标的实现，并且由于不存在对消费者的隐型征税从而增加了补贴的透明度。
（2）直接收入补贴的实际操作办法
在实际操作中，安徽从2003年6月1日开始的扩大粮食补贴方式的改革试点方案为我们提供了参考。此次安徽粮食改革试点方案的主要内容是“两放开、一调整”，即放开粮食收购价格和粮食购销市场，将原来通过粮食购销企业按保护价敞开收购余粮间接给农民的补贴调整为对农民进行直接补贴。根据新制度，农民将根据市场需要决定所种的作物，但是如果市场萧条，他们将收到政府补贴。国有收购单位将被迫与私商竞争，不能再从中央政府投资的农业发展银行得到贷款。此举将起到全面改革中国持续亏损的粮食收购制度的作用。
安徽粮补改革的具体办法是：以县为单位，根据1998年至2002年五年间国有粮食购销企业按保护价收购农民余粮的平均数为基础，确定享受补贴的商品粮常量。以农业税计税土地面积或者农业税计税常产，或农业税计税土地面积和计税常产各占一定比例的方式，确定每户农民享受补贴的商品粮常量。省级价格和统计部门按市场价低于保护价的差价，核定差价补贴标准，当市场价高于保护价时，取消差价补贴。每户农民补贴数额按每户农民享受的商品粮常量以及核定的差价补贴标准计算确定。此项计算标准是在当前粮食市场供大于求的情况下确定的，目的是鼓励农民调整种植结构。如果粮食市场出现供应紧张的状况，将改为接粮食播种面积或向国家出售余粮的数量对农民补贴以鼓励粮食耕种。
由价格补贴向直接收入补贴转变是符合经济效率要求的国际趋势，在我国它同样有着巨大的吸引力。但是，由于在我国现阶段土地产权、市场化条件、财政能力、保护价格水平以及监督等方面具体因素的限制，这项政策大范围实施的时机还不很成熟。因此，这项政策应当首先在粮食主产区和生态环境恶劣地区试行，作为加入WTO后缓解大宗农产品生产者所受冲击以及生态环境保护的补偿措施。需要特别注意的是，保护价格水平的确定，既要引导农民调整种植结构，平衡市场供求，又要使保护价包含社会平均成本和平均利润，让农民从保护价与市场价的差价补贴中获取较多实惠，切实保护农民利益。
【参考文献】
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