《中国经济时报》：沿海开放城市新农村建设的探索（韩俊,秦中春）

时间：2022-02-23 16:26:38 浏览量：次

——南通市新农村建设调查

南通市是我国首批对外开放的１４个沿海城市之一。现辖４市、２县、２区和南通经济技术开发区，共有１３０个乡镇，１８９８个行政村。全市总面积８００１平方公里，户籍人口７７３．７９万。２００５年南通市实现ＣＤＰｌ４７２．０８亿元。市区居民人均可支配收入１２３８４元，人均生活消费支出８５７３元。农村居民人均纯收入５５０１元。

本次调查选择了海门市、通州市和海安县等三个调查区县，对三个调查区县的八个乡镇所属的９１个行政村进行了入村问卷调查。从调查的村庄来看，当地村庄地势均为平原，以一般村庄为主体。位于大城市城郊和中小城市城郊的占２．１％，位于乡镇驻地的占１２．１％，其余属于一般村庄占８３．５％；经济发展水平在本地比较富裕的占３．２９％，比较穷的占２０．９％，一般的占７５．８％。调查村庄农民人均纯收入平均为６０４６元，高出南通市统计的农民人均纯收入５４５元。

■韩俊秦中春

南通市农村经济发展的现状与特点

农村经济结构调整成效显著。随着农业结构调整向纵深推进，具有比较优势的瓜果蔬菜、花卉苗木等主导产业的地位进一步显现，传统大宗农作物品种也随着新技术的应用，生产水平也不断提高。土地产出率大幅提升，２００５年亩均耕地产出１８１５元，比２０００年增长４７．４％，年均递增８．１％；大力发展民营经济，先后出台了一系列优惠扶持政策，努力营造浓厚的创业投资氛围；农村工业经济每年保持两位数以上的增幅。２００５年实现农村工业总产值３５１６．１亿元，是“九五”期末的４倍，年均递增３２．２％。农村社会总产值４１６７．５亿元，二三产业的比重由“九五”期末的８１．３％提高到９３％。

农村劳动力大量转入非农产业，城市化水平显著提高。２００５年转入非农产业的农村劳动力累计达到２０２万人，占全部农村劳动力的６２．５％，其中劳务输出１００．９４万人，占转移劳动力数量的近一半。城市化水平也由２０００年的３３．５％提高到２００５年的４７％。对９１个行政村的调查表明，农村劳动力常年在外打工或就地转入二三产业的占本村劳动力平均比例为６８．８％；举家外出务工经商的农户占全村农户的比例平均为７．６％。

农民收入增长取得新突破，农民生活质量不断提高。２００５年农民的工资性收入及来自家庭经营的二三产业收入达４０２７元，比“九五”期末增长６３．７％，平均年递增１０．４％，对农民增收的贡献率达８７．５％；资产性收入得到有效提升。２００５年南通市农村居民人均财产性纯收入为７２元，是２０００年的２．４倍；转移性纯收入２９０元，是２０００年的２倍。农村居民人均居住面积达４９．６２平方米。２０００年农民吃、穿、住这三项支出占生活消费支出的比重达７０％，２００５年这三项支出所占比重为５８．７％。２００５年农民人均医疗保健、交通和通信、文教娱乐用品及服务三项支出１２４５元，与２０００年相比增长９４％，平均年递增１４．２％，比全部生活消费支出增长高出８．５个百分点。现代通信手段和信息传播较发达，开通电话户数比例平均为８１．８％；有线电视户数比例平均为９０％。家庭耐用消费品拥有率较高。

村集体经济组织具备一定经济实力。在调查的村庄中，２００５年集体总收入平均为２１．５８万元。在村集体本身的收入中，最大一部分是村农业承包收入，占比为４７．２％；其次是“厂房、土地及其他财产租赁费收入”，占比为３５．４％，“村农林牧渔直接经营收入”和“村办企业收入”占比分别为４．４％和２．９％。２００５年平均每个行政村支出２３．３５万元。其中“村公共建设支出”占７２％，“村管理费用”占１４．７％，“村福利费用”占６．１％，“新企业投资”占０．２％，“还贷款”占１．４％，其他支出占５．６％。

南通市推进新农村建设的目标和思路

南通市提出的新农村建设的具体要求是“百姓富、村庄美、风气好”，主要内容包括富民强村、村镇规划、人居环境、文明程度和组织建设等。百姓富：把发展农村经济、促进农民增收作为新农村建设的核心内容。村庄美：在整治村庄面貌方面重点推进“五个一工程”。风气好：一是村规民约普及化，二是村务管理民主化。

主要措施包括：

实施农民收入倍增工程。到２０１０年，力争实现农民人均纯收入超过８５００元。一是增加农民家庭生产性收入。二是增加农民劳务收入。三是增加农民工资性收入。加快农村工业化和城镇化步伐，扩大农民就业空间。四是增加农民的资产性收入和经营性收入。大力鼓励农民投资创业，把发展特色产业、加工业和服务业作为自主创业的主阵地。

实施“五件实事工程”。一是教育培训。对农村义务教育阶段学生免收学杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。每年培训农村剩余劳动力９万人，增强劳动就业技能；二是道路建设。建设农村公路３５６７公里，逐步把农村公路延伸到规划的集中居住点；三是健康工程。完善新型农村合作医疗制度，加大各级政府对新型农村合作医疗的补助力度；四是文化建设。加强乡镇综合文化站建设，推进农村有线电视村村通工程，改善基层文化设施条件；五是环境整治。疏浚农村河道，推广秸秆气化和沼气。

推进“百村示范、千村整治”工程。按照“布局优化、村庄绿化、河道净化、道路硬化、建筑美化、卫生洁化、管理长效化”的要求，推进“百村示范、千村整治”工程，以点带面加快新型农村社区建设。坚持规划先行的原则，在镇村布局规划的基础上，认真搞好农民集中居住区建设规划，形成县城、重点中心镇、一般镇和农村集中居住区的一体化规划体系，真正实现规划的全覆盖。积极稳妥地推进农民集中居住。

新农村建设存在的主要问题和难点

１．农村基础设施和公共服务有待进一步改善。根据对海安县的调查，农村四级以下的河道按照政策规定应由农民自己负责清淤，许多河道几年没有疏浚，河床淤积严重，河水丧失了自净功能，农村水环境没有从根本上得到改善。７８个村中仅有２个村建有污水处理系统，占２．５６％。农村公共卫生体系建设滞后，对重大疾病防控、突发公共卫生事件处置，缺乏现场工作的设备、装备。

２．农村环境亟待治理。在调查的村庄中，６０％的村存在环境污染问题，产生污染时间最长的２０年,１９８６年开始　，９０％的村环境污染发生在２０世纪９０年代中期以后。在污染原因认定中，４２．９％的村认为是“垃圾”，４０．６％的村认为是“污水”，３９．６％的村认为是“河道失去治理”。根据对海安县的调查，当前农村环境主要存在四个方面的问题：一是禽粪便污染问题。二是生活垃圾污染的问题。三是秸秆露天焚烧污染。四是农药、化肥的污染问题。

３．促进农村发展的多元化投入机制不完善。一是财政投入不尽合理。市级财政从２００６年开始设立新农村建设专项资金，但资金的分配和使用决策权分散在各个部门，县市　很难根据本地的实际情况自主安排新农村建设资金的使用。从海安、如东、如皋三县来看，尽管有所倾斜，但倾斜力度尚不够，三县的经济发展、农民收入、基础设施水平较低，产业发展受到区域功能划分的较多限制。此外，新农村建设的财政投入在农村内部分配不均衡，财政资金过度向试点村和重点村倾斜，有可能人为造成农村内部居民在享受基本公共产品和服务上的差距扩大。二是多元投入机制尚未形成。新农村建设尚处于初期阶段，缺乏激励农民以主体身份参与新农村建设的动力机制，基层干部和农民存在着等、靠、要的想法；村级公益事业建设在实际操作中存在困难，难以实施；也缺乏鼓励社会广泛参与新农村建设的政策和制度。三是金融服务差异极大，私人借贷是主流。在调查的村中，５５．８％的村认为，农民向当地金融机构借款存在困难；６４．４％的村认为，农民解决资金困难主要依赖“私人借贷”。

４．土地问题成为农民关注和上访热点。在调查的村庄中，４０．９％的村近几年有村民上访，２８．６％的村反映“土地征用”问题，２８．６％的村反映“承包地流转”问题，２１．４％的村反映“污染”问题，１９％的村反映“其他”国家税费和征收、企业改制下岗、计划生育、农民负担、土地分配调整等）问题。

５．村集体经济增长乏力，发展不均衡。近年来，南通市村与村之间的集体经济收入和资产差距悬殊很大，村级负债面大。海安县全县平均每个村债务超过４０万元，村里无钱办事，无力办事，已经影响到农村基层组织的正常运转。在调查的村中，６１％的村集体经济实力近年来变化不大，３２．５％的村有所下降，６．５％的村不断增长。２００５年度，３０．６％的村收支出现赤字，平均赤字３．９４万元；６９．４％的村出现节余，平均节余６．４３万元。从２００５年年末累计净资产或净负债情况看，平均每个村资产总额５６．６１万元，平均每个村负债总额７．７５万元；平均每个村净资产４８．８７万元。

６．规划和土地瓶颈制约严重。南通市农村村庄布局，有三个特征明显影响了新农村建设。一是规模偏小，有的村庄只有１０多户。二是总体分散，既不成线，也不成点，“房在田中，田在房中”。三是散中有规律，规律中见散大大抬高了农民集中居住区建设的成本。土地正在成为发展的制约因素。一是大面积调整土地的做法与现行法律法规存在矛盾。二是户与户建房用地置换难。三是户籍与居住地分离存在矛盾，若干年后可能出现有地无人的“空心组”和有人无地的“无地组”，与农村实际相悖。

对策建议

第一，加大公共财政向农村的倾斜力度，满足农民的基本公共服务需求。

一是加大基础设施的投入。在调查的村庄中，有９３％的村认为新农村建设最需要解决的问题是修路。一些村反映： “当前农村的基础设施已严重恶化，如道路、桥梁、河道已严重破损，不堪重负，而农村已取消了农业税收及其他涉农费用，村级经济基础薄弱，又无其他收入，无力完成对基础设施的改造。”二是加大对农村教育的扶持力度。当前农村教育投入不足，农村学校的教育素质参差不齐，农村孩子无法受到良好的教育，特别是农村的贫困孩子。三是加大对农民的补贴力度。当前粮价低迷，而农资持续涨价国家目前的涉农补贴只够抵消农资的涨价部分　，农民的种粮积极性严重受挫。四是农村养老保障要制度化。目前农村人口日趋老龄化，江苏省虽然对部分计划生育户有奖励，但标准过低，同时还有大部分的农户没有奖励，又没有缴纳养老保险，希望国家立法，用制度保障养老问题。

第二，村镇规划、居民点建设、集中居住应因地制宜。

调查中，农民对新农村建设中的污水处理、道路改造、河道疏浚、垃圾集中、文化站点等持拥护态度，但对住房拆迁、集中居住、村庄合并、居民搬迁等则有颇多怨言。调查的村庄中，５６．５％的村认为没有必要进行“村民集中居住和村庄合并”，４３．５％的村认为有必要。在不同意集中居住的原因中，８１％的村认为是“农业生产不方便”，６５％的村认为是“村里的住房刚建好”，５４％的村认为是“贫困户承担不了成本”，３７％的村认为是“生活成本增加”。在调查的村庄中，５３．６％的村计划近期进行村庄整治，６９．８％的村已经有规划，而９４．３％的村担心“开展了村庄规划，建设资金无法筹集”，８２．５％的村担心“违背农民意愿，搞片面的村庄撤并”，４８．７％的村担心“进行了村庄改造，农民家家户户都欠债”。因此，新农村建设中的村镇规划、居民点建设、集中居住等，应符合农民的生产、生活习惯，不能搞“一刀切”，只能稳步推进。要把改善水面质量、垃圾收集、厕所改造和污水处理等作为重要实施内容。

第三，以村级经济为载体，着力提高农民收入。

南通市村级经济实力强的村落并不多，而且相当多的行政村负债较严重，如何壮大村级经济实力，化解村级债务，是搞好新农村建设的一个难题。主要途径有：一是要为村级经济发展创造良好的条件，对部分村要加强经济扶持，切实减轻村级债务。二是要以调控好农产品价格为重点，促进农民增加收入。调查中有８４％的村认为农民增收的难点是“农产品价格偏低，农业生产资料价格高”，４９％的村认为是“每亩地收入不高”，４４％的村认为是“调整农业结构不容易，缺乏技术”，值得引起高度重视。三是加快现代农业的发展，发展农村非农产业，多渠道增加农民收入。

第四，调动农村基层干部的积极性，发挥他们在新农村建设中的“执行者”作用。

在调查的村中，８０％的村担心“村里建设工作难度大，稍有不当，农民就集中上访”，６５．８％的村担心“群众对干部缺乏信任，参与积极性不高”，６４．７％的村担忧“上级领导不切实际下任务，搞面子工程”，４７．６％的村担心“现有干部队伍能力上有差距，素质还需要提高”。要建立激励机制，解决农村干部的担心和后顾之忧，提高工资待遇。提高村干部的综合素质，在增强为农服务意识的同时，也要提高其各方面的技能，促进其工作积极性和创造性的发挥。

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