浅议引黄灌区的产业化发展之路（郭树芳）

时间：2022-02-23 16:52:44 浏览量：次

关键词：引黄灌区状况存在问题产业化发展措施

【摘要】多年来，引黄灌区受政府行政干预的影响，水利建设只有投入，不讲产出，只重视社会效益，很少计算经济效益。忽视自我良性发展，没有形成扩大再生产的良性运行机制。灌区工程只能在难以为继的情况下，由政府一次性投入进行工程的维护、加固与改造。而灌区管理缺乏后续资金和好的政策环境，灌区管理的简单运行机制造成灌区管理水平落后，形成恶性循环，从而影响了灌区效益的发挥和辖区内经济与社会发展。随着社会主义市场经济的确立，引黄灌区应彻底转变经营观念，推进灌区产业化进程，实现引黄灌区的可持续发展，形成适应社会主义市场经济的产业化良性运行机制。在此，笔者结合东营市引黄灌区实际对灌区今后的发展之路与运行管理模式谈几点粗浅的认识与措施：

一、引黄灌区建设及发展状况

以东营市麻湾引黄灌区和曹店引黄灌区为例，将引黄灌区建设及发展运用情况，简要地予以说明：

（1）麻湾灌区是我市建市以来主要靠地方投资兴建的第一处大型引黄灌区，是黄淮海平原农业开发和黄河三角洲开发的重点项目之一。灌区位于东营区和广饶县境内，地处黄河下游的滨海地区。西临滨州地区，东至广饶盐场、广南水库，北至广蒲沟，南跨小清河。灌区控制范围包括东营区的龙居、史口、油郭、西范、牛庄、六户六个乡镇和广饶县的陈官、花官，丁庄、石村、大营、颜徐、码头、西刘桥八个乡镇以及广北农场、胜利油田的六个农场。土地总面积105.3万亩，设计灌溉面积74万亩，灌区总人口35万人，灌区经济以农业为主，主要作物有小麦、玉米、大豆、大蒜和棉花等。

麻湾引黄灌区是在原打渔张灌区的基础上，新建引黄闸和总干渠，将原打渔张灌区二、三、四干串连，形成的独立引黄灌溉体系，渠首引黄闸位于东营区龙居乡麻湾村附近，设计引水能力60立方米／秒，总干全长33.2公里。灌区原隶属打渔张灌区，渠首在博兴县乔庄乡境内，行政区划变动后，为适应东营发展需要，东营市自筹资金，借国家黄淮海平原农业开发的有利时机，于1989年投资4005万元对原打渔张灌区东营境内部分工程进行改造，历时3年，至1992年完工。1993年投资150万元对三干进行了恢复治理。1998年，投资500万元对总干渠首进行了衬砌。同年，为解决东营区和胜利油田用水，投资4800万元对四干渠进行了扩建治理，达到了向广南水库送水的条件。

2002年，作为东营市政府为民承办的十件实事之一，实施麻湾灌区节水改造工程。工程建设，以渠系现状为依托，对总干渠引黄闸至闫家泵站段实施全断面防渗，渠坡混凝土板衬砌和建筑物维修，更新改造。共衬砌渠道27.5公里，维修新建建筑物64座，搬动土方132万立方米，砌石1.82万立方米，砼及钢筋砼2.24万立方米，完成投资5080万元。工程建成后，不仅解决了广饶县北部灌区30万亩农田用水需求和为小清河以南引黄补源提供水源保障，而且对改善灌区生态环境，提高水的利用率，促进灌区经济发展，提高灌区人民生活水平都具有非常重要的意义。2003年，投资415万元，实施麻湾干渠绿化工程。工程规划以工程现状为基础，自引黄闸至广饶泵站沿总干渠两侧植树绿化，全长28公里，规划区总面积4800亩。除建筑、水域和交通用地外，规划整地面积2000亩，其中绿化面积1500亩，植树30万株，沿渠修建柏油路9．5公里，总投资415万元。工程建设以改善区域生态环境和发展高效生态经济为目标，坚持科学性和可行性相统一的原则，从实际出发，遵循自然规律，营造多林种、多树种，多功能，多效益，结构合理、功能完备的绿色走廊，构筑景观水利绿色屏障。工程的实施，对有效控制灌区内水土流失和防止地沙化，涵养水土，保护植被、改善区域生态环境，促进灌区高效生态经济发展具有重要意义，社会、经济和生态效益十分显著。

2004年，东营市水利局灌溉处投资130万元实施完成了麻湾灌区信息化工程建设项目，使灌区管理水平上了一个新台阶。该灌区自1991年6月建成后，根据水情变化，科学调配水量，提高干渠输水挟沙能力，在实践中总结出的“高水位，低水头，大流量”供水方式，干渠清淤量明显减少，由渠首沉沙变为远距离分散沉沙，增大支渠引沙量、农田落沙量，改良了土壤，减少了清淤费用。在黄河来水少，断流时间长的不利形势下，实现了多引水，提高了经济效益。

麻湾灌区干渠战线长，面积大，以农业灌溉为主，水费收入低，拿不出更多的资金用于工程维修，只能每年组织职工对工程进行应急性的维修，主要维修资金用于闫家扬水站，年维修费用在10～20万元，近几年加强管理，维修费用逐年减少。

（2）曹店灌区位于东营市中部，灌区西靠黄河大坝，东至广南水库，南起广蒲沟，北至五、六干合排。行政区划涉及东营区和垦利县的5个乡镇、5个街道办事处、93个行政村，即东营区的六户、史口、龙居三个乡镇，垦利县的董集、郝家二乡镇及辛店、黄河、胜利、东城、胜园5个街道办事处，并向市和油田的九个农场和广南、耿井、市自来水厂及众多的小型水库供水。灌区总人口32万人，其中农业人口6万人，占灌区总人口的18．5％。灌区土地面积60.1万亩，其中可耕地面积约41万亩，设计灌溉面积37万亩。近年来，随着黄河三角洲的开发建设和东营城市建设的飞速发展，众多知名企业落户东营，看中灌区优越的地理位置及充沛的水源保证，纷纷建厂房、搞开发，使灌区耕地面积大幅减少。据统计，灌区2004年度农业用水3410万m3，实灌面积仅10．5万亩左右。曹店灌区已由最初的工农业并重型成功转换为以工业及城镇生活为主、以农业供水为辅的新型灌区。　

曹店灌区主要建筑物有：引黄闸1座、节制闸7座、五干进水闸1座、泄水闸1座、水库泵站3处。另有提水支门35处、自流支门4个。构成了一个功能完善、运行安全的有机整体。

曹店灌区下游是库容为1，14亿m3的亚洲第一大平原水库---广南水库，库容为2000万m3的耿井水库是西城区的主要水源地；库容640万m3的南郊水库则是东营市政治中心用水的重要保证。另外，灌区内还有各种小型水库、坑塘等36处，蓄水能力达708万m3。

曹店灌区扩建延长治理工程完成之后，1986年春季投入运行。当时取得全省“四个之最”：一是全省最长的引黄衬砌渠道；二是在全省最先实现按方收费，水费实行按方收费，促进了工农业生产和节水措施的落实；三是水费计收完成率最高，基本上达到了100%征收；四是远距离输沙能力最大，减少了灌区清淤费用。

二、引黄灌区管理存在的主要问题

1、缺乏水费计收与管理的运行机制

一是水费计收标准低，调整慢。引黄灌区自1987年省政府颁布《山东省水利工程水费计收管理办法》后，一直未作调整，供水成本与收费标准相差较远，直到1999年6月经省物价局、水利厅批复进行了一次调整，农业用水仍末达到供水成本价，灌区长期以来没有进行产业化运作的政策基础。二是水费实收率不高，政府行政因素影响大。灌区农业水费由于工程不配套，不能分水到支，收费到村(用户)，水费计收由灌区向县区政府部门计收，而灌区放水时，又受政府行为影响大，在水费计收上，灌区不能对县区政府部门形成制约，水费计收失去了自主权，水费计收难以到位。农民所缴的水费相当一部分被截留挪用。

2、工程建设缺乏投入机制

灌区的收入来源是水费，由于水费计收标准低，计收不到位，工程的维修与更新改造缺乏资金来源，灌区亏损经营。工程“先天不足，后天失调”，带病运行，难以为继。在工程长期运行十分困难的情况下，才有可能由政府(或油田)一次性投入有限资金，对主要工程进行一次性更新改造。因此，造成灌区建设资金投入单一，渠道少，灌区无自我发展、自我积累的资金。由于灌区没有在清产核资的基础上实现企业自主经营，社会性资金不愿投入。　

三、推进引黄灌区产业化发展的措施

引黄灌区产业化是适应社会主义市场经济的需要，国家制定优先发展水利产业的政策，1997年国务院颁布《水利产业政策》，1999年山东省政府颁布《山东省水利产业政策实施方案》，为引黄灌区的产业化发展奠定了良好的政策基础。引黄灌区的产业化发展应采取以下措施：

1、水费价格应逐步调整到位

制定合理的水价标准，建立科学的水费计收和管理运行机制。水费价格的调整，要在对引黄灌区供水成本进行核定的基础上，不断的提高收费价格，逐步达到国家产业政策要求的价格，这是实现灌区产业化的重要基础。根据《山东省水利产业政策实施方案》，水费价格核定的原则是：供水价格由供水成本(含供水生产成本、费用、贷款本息)、税金及合理利润构成。农业用水价格按照供水成本加微利核定；工业及其它用水价格，按照供水成本、税金加合理利润核定，农业用水价格调整，应逐步达到规定价格标准。目前，东营市主要灌区已对灌区供水价格进行核算，核算的供水价格是农业用水成本价平均0.15元／立米，工业用水成本价是0.38元／立米。现水费价格为：农业水费为每立米0.06元，工业及城镇用水为每立米0.22分。这一价格与供水成本价相差甚远，理应尽快予以调整，农业用水应达到成本价标准，工业用水应高于成本价标准，结余资金用于供水设施维护与加固。同时，水费价格调整应采取小步慢跑的形式，不宜大幅度、较长时间的调整，水费价格的调整应该形成一种机制，逐步实现国家规定的目标价格。

2、水费计收方式要实现依法向用水产直接收取

逐步实现“分级供水，按方收费，凭票供水，收费到支”。在对支渠建筑物和测水设施配套的基础上，要细化管理，将水分配到支渠，实现向用户直接计收，用户用水先交费，然后凭票供水。只有这样，灌区水费计收才有自主权，才能将水费计收到位。曹店干渠在工程改造后，由地上渠变为地下渠，支渠渠首配套好，给灌区“按方计收、收费到支”创造了条件，水费计收率达到95％以上。同时，强化了“两水分供、两费分计”措施，杜绝农水工用、跑冒滴漏、转嫁供水用途、改变用水性质的事情发生，合理区分农业用水、工业用水、生态用水和生活用水的界限，优先保证居民生活用水。及时了解掌握辖区水库蓄水动态和用水需求信息，改变过去只管渠道，只管放水，不管用水的传统管理模式，实现供水管理由口到线、到片的延伸，逐步实现“分级供水，按方收费，凭票供水，收费到户”。在对支渠建筑物和测水设施配套的基础上，要细化管理，将水分配到支渠，实现向用户直接计收，用户用水先交费，然后凭票供水。只有这样，灌区水费计收才有自主权，才能将水费计收到位。确保水资源的合理利用和有效保护。东营市处于黄河最下游，水资源呈递减趋势，随着黄河三角洲的开发建设和全市工农业经济的飞速发展，需水量逐年增加趋势，淡水资源供需水矛盾将越来越突出。为了实现黄河水资源的可持续利用，必须走节水的路子。要对灌区节水进行全面规划，减少灌区渠道输水中的损失，搞好灌区以节水为中心的续建配套和更新改造，不断提高灌区水的利用率，确保水资源的优化利用。

3、完善灌区工程建设投入机制

一是充分利用国家优先发展水利产业的政策和国家对黄河三角洲地区开发建设的机遇，争取政府在信贷、税收、价格、土地占用等方面的优惠条件，鼓励社会各界及境外投资者通过多渠道、多方式投资水利建设。二是在完善价格体系的基础上，加强灌区工程的维修、配套和管理，对计收水费提取折旧费和大修基金，为灌区工程的更新改造积累资金。三是对灌区工程建设和更新改造，区别不同类型的灌区工程，实行不同的水利投资和管理体制。对以农田灌溉为主的灌区，以受益者集资投劳为主，争取国家的扶持或补助；对工业城镇用水为主的灌区要在优惠政策的扶持下，积极争取油田投资和用水大户投资，也可自筹资金进行建设，并实行项目法人责任制和资本金制度，政府重点扶持解决资本金。　　

4、强化水商品意识

我们所用的水是广大水利职工以水利工程、设施为劳动手段，以自然水为劳动对象，进行的一种物质生产活动。它生产出来的劳动产品一一水，既具有使用价值，又具有价值，这种供水不是为了自用，而是给国民经济各部门、各单位和个人提供生产资料或生活资料，也就是为了交换而生产。因此，这样的水不同于自然水，理所当然地是商品，或者是具有商品的属性。推行农田用水商品化需要切实可行的措施、加强宣传，使人们对水重新认识。根据现在存在的问题及我国国民经济发展的前景，广泛地开动宣传，使人们认识到水与人类的关系、水与社会的关系、水与现代化发展的关系。使我国的每一个公民都充分认识到水在我国的宝贵性和贫乏性，只要对水有了正确的认识，才能更加珍惜宝贵的水源，才能正确地使用水，也才能为我们实施农田用水商品化扫除心理上的障碍。用水商品化是促进灌区发展的有效途径。水是商品，而且是一种特殊的商品，这是早已被人们所认识的，随着水资源的日趋紧张供需矛盾日益突出，人们对水是商品的认识也进一步得到提高。现在花钱买水已成天经地义的事情，按方计量、合理收费，已被用水户普遍认可。加大水权制度改革力度，建立起符合水利特点和社会主义市场经济要求的良性运行机制，走以水兴水、以水养水、以工程养工程的路子，逐步形成政府大力扶持、社会合理负担与水利自我积累、自我发展相结合的产业化发展机制。实现社会化办水，企业化管水，商品化用水的市场管理模式。

制定恰当的收费标准。农田用水商品化的核心是按水量收费，用水多，就要多交费。现在灌区水费普遍偏低，这是极不合理的。违背了价值规律，既然水是一种商品就应该台理收取水费利用经济杠杆去迫使节约用水，

5、促进节约用水，实现灌区水资源的可持续利用

东营市处于黄河最下游，水资源呈递减趋势，随着全市工农业经济的发展，需水量逐年增加趋势，黄河水资源供需水矛盾将越来越突出。为了实现黄河水资源的可持续利用，必须走节水的路子。要对灌区节水进行全面规划，减少灌区渠道输水中的损失，搞好灌区以节水为中心的续建配套和更新改造，不断提高灌区水的利用率。一是坚决贯彻执行国家关于节约用水的法律法规和方针政策，建立和落实节约用水责任制；加大节约用水宣传力度，采取有效措施，珍惜和用好每一滴水；进一步增强市民爱水、护水、节水的意识，形成科学用水、节约用水、文明用水的良好社会氛围；二是必须做到用水计划到位、节水措施到位、管理制度到位、节水目标到位；三是制定相应的鼓励优惠措施，积极推进再生水、海水、微咸水、雨洪水等非常规水资源的开发和利用，加强海水淡化研究。城市绿化、环境卫生、建设施工、生态景观、工农业生产等用水，在再生水供水区域内、再生水水质符合用水标准的，应当使用再生水；四是灌区供水企业和各用水单位，应当加强供水、用水设备和设施、器具的管理、维修、保养，及时修复跑、冒、滴、漏，杜绝长流水现象，降低管网漏失率；五是工业用水应当采取循环用水、一水多用、废水处理综合利用等措施，提高水的重复利用率；六是洗浴业、游泳场馆、水上娱乐业等服务行业，应当制定有效的节水措施，采用循环用水设施和节水型器具，降低经营用水量。同时，制定严格的用水指标，超定额加价收费；七是节约用水办公室应当充分发挥其职能，加大对超计划用水户、无计划用水户以及洗车、洗浴、游泳场馆、园林绿化、供热锅炉用水等方面的专项执法检查力度，严厉打击违法用水行为。

总之，引黄灌区的产业化发展是一个综合性的系统工程，并且处在一个不断探索、不断完善的阶段，要针对当地引黄灌区的特点，认真总结成功经验，遵循自然规律、顺应经济运行规律、驾驭市场经济需求规律，从管水、治水、节水、治污上下功夫。大力发展节水农业、节水工业、生活及生态环境节水工程。从思路、战略、策略、设施、技术和制度的结合上创新引黄灌区产业化发展思路。实现管水、供水、用水与节水的有机结合，真正走出一条适应市场经济规律，引黄灌区可持续发展的产业化之路。（郭树芳）

作者单位：黄河河口管理局东营黄河河务局

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