《中国环境报》：应从全局发展战略高度开展环评（钟崇林）

时间：2022-02-25 15:30:41 浏览量：次

党的十七大将科学发展观写入党章，这是中国经过30年快速发展、国际地位大幅提升后具有战略意义的伟大决策。回顾《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)4年多来的实施成效，分析其需要完善的内容和方面，对我们更好地落实党的十七大精神，真正走上科学发展轨道具有一定的现实意义。

九届全国人大常委会第30次会议审议通过《环评法》，并于2003年9月1日起正式生效。这是我国在环境影响评价制度、“三同时”制度(同时设计、同时施工、同时投产)、排污收费制度、污染物集中控制制度、污染源限期治理制度、排污许可证制度、环境目标责任制度和城市环境综合整治定量考核制度实施以来，在环境保护立法上取得的重大发展和进步。《环评法》的立法目标是:从根本上遏制对环境可能造成的污染和对生态造成的破坏，实现资源的合理开发和永续利用，实现生产方式和经济增长方式的根本转变，实现经济、社会、环境和人口协调发展。

《环评法》促进了我国环境保护法制化建设，明确了政府的环境责任，促进了环境决策的科学化和民主化

1.促进我国环境保护法律制度的制定和完善

经济要发展，规划应先行。《环评法》的出台，使环评成为优先门槛，促进了多数省(市、自治区)以及地方规划环评制度的建立和完善。

为了贯彻《环评法》，更好地在军队现代化、正规化建设中实现可持续发展，《中国人民解放军环境影响评价条例》出台，并于2006年10月1日起施行。这一条例规定，军级以上单位机关组织编制各种基础建设规划和装备规划，应当在计划草案上报审批前，组织进行环境影响评价。这充分体现了国家对各类特殊领域实施科学决策、科学发展的理念。

在我国实施科学发展决策的一系列重要文件中，都把《环评法》放到了更高的决策层次。《环评法》经过4年多的宣传和实施，各级政府和普通民众对环境保护的认识得到了大幅度提升。“环境容量也是资源”的概念在很多地方成为共识，节能减排已经成为各级政府部门建项目、做决策的重要依据。《环评法》在这种转变中的作用是显而易见的。

2.促进经济发展中环境决策的民主化和科学化

《环评法》颁布实施后，原国家环保总局2006年2月14日出台《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，以及配套的《环境影响评价技术导则——公众参与》，将公众参与环境保护管理和决策上升到国家制度层次，将政府决策和经济发展、人民切身利益紧密结合，在一定程度上限制了地方政府及有关团体的短期行为和无视环境责任的盲目决策。《暂行办法》规定，规划或建设项目必须公开环境信息，征求公众意见，并对公众参与的组织形式和对公众意见采纳或者不采纳做出规定。这些规定不仅对我国的环境决策具有现实意义，对其他涉及民生问题的民主决策和科学决策都有示范意义。

3.促进关系国计民生的重大经济建设、城市建设、地区和区域发展规划的科学决策

《环评法》第七条规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、

能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划)，在该专项规划草案上报审批前，都应当编制环境影响报告或环境影响评价专章，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。

圆明园防渗漏工程、金沙江梯级电站工程、青藏铁路工程等的环境影响评价工作，对我国实施和推进科学决策、民主决策产生了重大影响。

环境方面的科学决策也已从纸面走向现实。原国家环保总局在全国范围内启动了典型行政区、重点行业和重要专项规划3种类型的规划环评试点，其中典型行政区包括内蒙古、山东、广西、新疆、江苏、大连、武汉、宁波、无锡、临汾10个行政区；重点行业包括铁路、石化、铝业3个行业；重要专项规划包括湖北省“十一五”规划纲要、重庆市三峡库区重点产业发展规划、宁东能源化工基地规划纲要等8项规划。

在实际工作中，《环评法》仍然存在着诸多不尽如人意的地方

1.强制力不够

《环评法》很多条文的规定过于原则，在实际操作中不易执行，在一定程度上导致规划环评仍停留在试点阶段，难以在法律规定的范围内全面展开。例如，如何保证“将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据”，我们难以在现有的法律、法规中找到明确的答案。缺乏切实可行的、可操作的措施和规定，既影响到规划环评的执行到位，也容易使规划环评成为走过场的一种形式。违反规划环评的罚则过于简单，难以体现罚过相当的法律原则，未能形成足够的威慑力。如规划变更对环境造成不良影响问题，规划环评中形成的结论由谁来监督执行，由谁来承担不执行规划环评的责任？《环评法》中就缺乏这样的条款。没有强有力的法律责任作约束，没有对规划环评的统一监督管理，我们很难想象经过编制、审查后的规划环评能得到有效执行，以规划环评协调城市、区域环境功能和经济社会可持续发展的目的能得到很好实现。

2.可操作性不强

首先，《环评法》规定，需要编制环境影响报告书的规划只是特定的专项规划，有些规划只要求编制环境影响篇章或者说明，而不必编制专门的环境影响报告书，这是不够的。其次，法律对怎么做规划环评在程序上规定得不够细致。如果一个具体项目通过了环评审批，但规划环评没有做，或者具体项目违反了规划环评的要求，应该怎么办？由于法律没有溯及既往的效力，我们不能说这个规划违法了。现实上，规划长期以来在不少人眼中只是“墙上挂挂”的样子，规划的执行基本处于“走到哪说到哪”的状态，随意变更的现象十分普遍。对规划的重视程度不够，不可避免地会影响到对规划环评的重视程度。因此，如何将依法建立的规划环评制度由本本变成现实，任务更加艰巨，更具有挑战性。

3.规划环评不能解决的一些问题

可持续发展需要资源支持，需要保护和合理利用有限的水、土地、矿产、林业、生物等自然资源，使发展与资源保护、有序利用并重。但《环评法》只能顾及满足环境质量要求和社会经济的发展，对于紧缺资源的合理利用和保护显得能力不足；还不能很好地解决地方利益与国家利益、短期利益与长期利益、人的利益与生态和谐的关系。

落实科学发展观，完善我国宏观环境决策的设想

党的十七大将科学发展观写入党章，反映了全党、全国各族人民对科学发展和可持续发展的强烈愿望。实施可持续发展就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调；坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。而从国家发展战略与区域发展战略层次开展环评，就能在一定程度上解决资源永续利用和经济持续发展的问题。

1.完善《环评法》，大力推进战略环评

战略环评的核心和目的，是使环境因素与社会、经济等因素一样，能在不同层次的决策中得到充分考虑和重视。战略环评作为可持续发展理念的集中体现，即是对政策、法规、计划中的资源环境承载能力进行深入分析、预测和科学评价。影响环境承载力主要是两个方面:一要考虑中国的资源结构与地理特征。各地区的自然条件和环境承载力很不相同，必须考虑自然条件对环境承载力的影响；二要考虑区域经济发展的差异。无论是东部、中部、西部，还是东北老工业基地，把这两方面结合起来才能确定一个地区的环境承载能力。

2.将资源、环境因素纳入《环评法》，并提升为各级政府任期目标考核的主要内容

经济发展不平衡，技术、人才和社会管理不平衡，造成明显的发展模式、发展思路和发展结构差异。以水资源和水质管理目标为例，我国不同地区、不同流域已经出现了跨界水资源争夺和水质越界污染纠纷。水资源上游地区根据本地的经济发展需要，要上马大批高耗水、高排污项目。从本地来讲，其单位GDP的用水和排污指标明显下降，但不考虑或不能充分考虑下游地区的基本水量和水质要求，也不考虑当地长远的水资源补给能力。因此，有必要将一个地区、一个时期的发展速度、发展质量与水资源的合理开发利用量及排污量紧密结合，将资源因素纳入地方政府领导任期政绩考核目标。这些目标应在规划环评中予以体现。

3.建立与资源、环境挂钩的决策失误终身追究制度，并纳入《环评法》

大量事例证明，决策层失误造成的对资源的破坏性、掠夺性开采，对环境的毁灭性损害是巨大的，有些损失永远无法弥补。完善《环评法》，将地方政府尤其是高层领导与资源、环境有关的决策纳入法制化管理，建立决策责任追究制度，对于避免短期行为、遏制盲目决策具有深远意义。当前，在我国不少地方出现的卖矿风、卖地风、卖水风等都与地方领导缺乏法律监督、不把资源当回事的决策有关。如果把地方领导任期内资源的合理消耗量、污染物排放的合理强度和整体布局作为刚性考核指标，并纳入《环评法》和任期决策环境评价，就会在一定程度上避免这类行为。

建立具有约束力的科学决策法律制度，强化和完善《环评法》，在目前条件下是比较容易实现的切入点。最近几年，我国在战略环评的研究和探索方面开展了大量工作，取得了一些进展。当前，要探索出适合国情的可持续发展之路，我们应加快对环境资源价值的研究，并与目标管理结合，将其纳入《环评法》的试点予以实施。

(作者单位:河南省环境保护科学研究院)

要点提示

在实际工作中，《环评法》存在着诸多不尽如人意的地方，如强制力不够、可操作性不强等。因此，必须完善《环评法》，大力推进战略环评；将资源、环境因素纳入《环评法》，并提升为各级政府任期目标考核的主要内容；建立与资源、环境挂钩的决策失误终身追究制度，并纳入《环评法》。

编辑心得

战略环评是对政策、规划或计划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范、系统的综合评价。对于中国而言，战略环评是扭转日益严重的环境污染和资源紧张困局的有力武器。我们必须根据现有的资源与环境承载能力，制订出适合长期发展的各项政策，并对《环评法》进行适当的修改、完善，大力推进战略环评。

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