摘要：如何制定适当的公共住房政策，改善城市中低收入居民的居住条件，是世界所有国家和地区面临的共同问题。针对这一问题，各个国家和地区结合自身的情况，采取了多种政策和措施。其中，美国、日本、新加坡、中国香港这几个比较有代表性的国家和地区的中低收入家庭住房模式对我国城镇居民住房保障制度的建设有一定的启示。
关键词：中低收入；住房；供应模式
一、其他国家和地区中低收入家庭住房供应模式
（一）美国中低收入家庭住房供应模式
1929年，世界性的经济危机席卷美国，美国经济出现大萧条，从而使住房问题成为影响经济发展和社会稳定的大事。从那时起，美国历届政府都很重视住房问题，尤其是中低收入家庭的住房问题。在住房保障方面，美国最具特色的是通过立法保障来实施各项措施。为了解决低收入居民住房和贫民窟问题，美国先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》等，对住房保障作了相应的规定。
美国住房保障内容可以概括为：扩大房屋抵押贷款保险；提供较低租金公房。《住房法》规定，政府必须为低收入者提供较低租金住房，其租金一般不到私有住房租金的一半；提供低息贷款建房：《国民住宅法》规定，政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房，优惠提供给因城市重建或政府公共计划丧失住所的家庭；提供房租补贴。家庭收入为居住地中等收入80％以下者均可申请此项补贴；帮助低收入家庭获得房屋所有权；禁止住房方面的种族歧视。
（二）日本中低收入家庭住房供应模式
日本土地大多为私人所有，住房价格基本上由市场决定。但为使大多数人能够“居者有其屋”，日本历届政府遵循“保低放高”的原则。所谓“保低放高”，是指政府为中低收入者提供廉价住房或优惠住房贷款，保证中低收入者能买得起房或者能租得起房，而高收入者的住房问题则由公开市场解决。
日本政府主要通过立法对地方政府兴建廉价住房等提供实物、金融和税收等方面的支持，以实现改善国民居住条件的目的。日本政府在支持兴建廉价住房方面的主要做法是：中央政府出资鼓励地方政府兴建住房和收购住房，然后再以较低价格出售或出租给中低收入者。依照《公营住宅法》，日本中央政府要为地方政府兴建用于出租的住房提供财政补贴。其中，新建住房费用由国家补贴一半，翻修住房费用由国家补贴1/3。
1955年，日本政府在《公营住宅法》的基础上又出台了《住宅公团法》，为以政府为主体直接出资兴建住房提供了法律依据。按照该法律，日本中央政府出资组建了住宅公团，负责在大城市及其周边地区进行城区改造和建设住宅，并出售或出租给一般收入者。
为进一步改善国民居住条件、促进城市建设，1960年日本又制定了《居民区改造法》。根据该法律，各地方政府在进行城区改造时，可得到中央财政的补贴。拆除危房、搭建临时住宅所产生的费用由国家资助一半，新房建设、收购平整土地所产生的费用可得到国家2./3的补助。
此外，日本政府还通过为购房和建房单位和个人提供低息贷款来解决国民住房问题，还通过减免所得税、赠与税和房屋登记许可税等政策措施，鼓励国民购房。
（三）新加坡中低收入家庭住房供应模式
新加坡是世界上居民住房问题解决得最好的国家之一。新加坡住房保障制度有许多特色：制定长远规划，政府出资建房。1960年成立了房屋发展局，专门负责住宅建设的计划安排、施工建设和使用管理。在其主持下，新加坡每5年制定1个建屋计划。为确保计划的顺利实施，新加坡政府除了专门拨出国有土地和适当征用私人土地以供房屋发展局建房之用外，还以低息贷款形式，给予房屋发展局资金支持。
实行住房公积金保障制度。允许动用公积金存款作为购房的首期付款，不足部分由每月交纳的公积金分期支付。
购买组屋的条件十分严格。有房居民不能购买组屋；无房居民每户只可买1套组屋，1个家庭只能拥有1套组屋；居民购得组屋后，5年之内不可出租，5年之后允许腾出半套出租，但房主必须与房客合住；住满10年后，才可出租整套组屋。买卖组屋必须提供翔实的资料，如果发现虚报，将面临高达5000新元罚款或6个月的监禁。
（四）中国香港中低收入家庭住房供应模式
香港政府于1954年开始实施公共房屋计划，为中等收入家庭提供公共租住房屋（公屋）。始建于1961年的政府廉租房，用来满足居住条件欠佳的低收入家庭的需要。
1972年，香港政府开始“10年建屋计划”。该计划的目标是要在1973-1982年的10年间，为180万香港居民提供设备齐全，有合理居住环境的住所。1987年，香港政府推出1987-2001年长远房屋策略，其主要目的是扩大重建计划、确保所有家庭都获得合适的居所，以及协助市民自置居所。这一时期，在房屋政策上，政府从兴建出租单位为主改为鼓励居民自置居所为主，强调确保所有家庭都获得合适的居所，更着重公屋资源的合理分配。除了改善公屋质量外，针对不同家庭的经济状况，通过多种方式，资助中低收入阶层置业。
1997年的亚洲金融风暴使香港经济环境和市场需求发生巨大变化，香港楼价大幅下调，房地产市场严重失衡。针对这种情况，2002年11月，香港特区政府发表房屋政策声明，为房屋政策及施政方针重新定位，表明政府今后将集中资源，为有需要的家庭提供租住公屋，并退出作为发展商的角色，停止兴建和停止出售政府资助的各种公营房屋，以及大幅减少在整体房地产市场所占的供应比例。
二、其他国家和地区中低收入家庭住房供应模式的启示
（一）中低收入家庭住房供应模式要与本国国情相适应
制定公共住房政策以保障中低收入阶层的住房权益是世界各国政府面临的共同问题，但在公共住房政策模式的设计、选择上，不同国家由于市场经济类型、住房制度、经济发展水平等国情的不同而具有不同的特点、作法和经验。比如，在住房补贴的方式方面，各国国家的住房补贴政策都经历由住房建设补贴（补砖头）向房租补贴（补人头）的转变，但香港地区却是一个特例，香港是为数不多的几个至今还基本实行“补砖头”的并妥善解决中低收入住房的地区之一。
我国的综合国力与发达国家（地区）有很大的差距，这就决定了我国住房市场运行的环境、公共住房政策制定和实施的基础与其他国家（地区）都不同。因此，在设计我国住房保障制度的模式和实施方案时，必须从我国的国情出发，不能盲目照搬其他国家（地区）中低收入家庭住房供应的现成模式。
（二）政府必须作为住房保障体系构建的主体
由于住房是一种特殊的商品，其价值大、使用期长，以及住房市场所存在的缺陷，使得众多的中低收入家庭不可能通过市场来解决自身的住房问题。发达国家（地区）的实践证明，政府必须介入居民的住房问题，并作为公共住房供应的主体。在我国，近些年各级政府对住房问题的重视，更多的是集中在将其作为一种拉动经济增长的政策来关心和支持。随着住房制度改革进程的加快，低收入居民的住房问题日益突出，各级地方政府必须从指导思想上高度重视住房保障，把住房问题既作为经济政策的一个重要组成部分，也要作为社会政策的重要方面加以安排。政府作为一国经济的宏观调控者，担负着促进社会全面发展的职责，理应成为构建住房保障体系的主体。
（三）住房保障制度应该有相应的法规保障
1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中明确提出：“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”但后来住宅市场的发展越来越偏离我们改革的方案设计轨道，最明显的标志是经济适用房投资占住房投资比重越来越小。统计结果显示，2005年，在房地产开发投资和商品住宅投资都有较快增长的同时，经济适用房投资非但没有增加，反而继续大幅下降。之所以出现这样的情况，和我国缺乏一部《住宅法》是有密切关系的。由于没有法律规定与约束，地方政府便尽可能将有限的土地资源用于商业开发，将有限的财力投入到各种面子工程和形象工程，而公共住房建设却被忽视。所以，制定符合我国国情的统一的住房保障法规非常有必要。只有住房保障法规的建立，才能给经济适用房建设政策、廉租房供应政策及租金货币化补贴政策等提供重要的法律支持，从而保证我国住房保障体系顺利运行。
（四）住房保障需要有专业化的管理机构
在许多国家（地区），公共住房的管理运作是复杂的系统工程，要求由政府设立专门的管理机构负责。例如，香港公共房屋计划得以成功的主要因素之一，是自开始兴建公共房屋以来，就有相应机构专门负责公共房屋事宜。与香港公共房屋相关的机构有房委会和房屋协会。以房委会为例，房委会是法定的决策机构，负责推行香港公营房屋计划，策划和兴建公营房屋，把公共房屋出租或出售给低收入人士。在公共房屋的发展中，香港房委会不仅在城市规划中扮演积极的角色，着力建设有效率的公共房屋社区和发达的交通网络，还尽量争取各项配套设施的同步完成，并通过对公共房屋进行持续的维修、改善和重建计划，提升公共房屋的居住条件。
（五）采取多项措施保证保障性住房使用的公平性
政府是基于社会发展和社会公平而介入房屋市场，满足那些市场不能为其提供基本住房的低收入人群的住房需要。政府在房屋市场扮演的补漏者角色，决定了其必须建立一套有效的机制，筛选出有真正住屋需要的家庭作为资助对象。
以香港的租住公屋为例，香港房屋政策规定，有关申请人只能享受一次福利政策。申请租住公屋的家庭需要在公屋轮候册上登记，并要接受家庭收入和资产审查；房委会每年检讨轮候册收入及资产限额，以确保限额配合当前的经济和社会状况，并确保真正有需要的人才符合资格申请公屋。早期对于租住公屋的住户，并没有设定受资助者经济状况改善之后，是否要迁出公屋。从1987年4月起，房委会规定在公屋居住满10年的租户，须两年一次申报家庭收入。不申报收入或家庭收入超逾所定限额的租户须缴付额外租金。1996年6月进一步实施维护公屋资源合理分配政策，收入和净资产值超逾所定上限或不申报收入和净资产的租户，须缴交市值租金并于1年内迁出所住的公屋单位。
（六）完善政策性金融，支持住房保障制度建设
20世纪90年代初，上海市借鉴新加坡的成功经验，在全国率先实施住房公积金制度并逐步在全国推开。这一制度作为我国城镇住房融资体制改革的重大举措，对解决城镇居民住房和推进住房货币化改革发挥了重要的作用。但是，我国住房公积金制度还不够完善。按《住房公积金管理条例》，职工只有在购买住房，离、退休，偿还购房贷款本息等几种情况下，才能提取住房公积金。这就意谓着大量无力购房的低收入家庭，面对虚高的房价，从根本上丧失了使用住房公积金的机会。因此，为了发挥住房公积金在帮助中低收入家庭解决住房困难中的作用，需要拓宽住房公积金的使用渠道。
参考文献：
1、陈华,刘国栋.基于和谐的住房保障制度研究:一个国际比较的视角[J].济南大学学报,2007(3).
2、王坤,王泽森．香港公屋制度的成功经验及其启示[J].住宅与城市房地产,2006(1).
3、黄绪虎,张昱.房价——中外房价、城市化与中低收入家庭住房模式解读[M].湖北科学技术出版社,2007.
（作者单位：沈阳工程学院技术经济系。作者为副教授）