摘要：“以县为主”农村义务教育管理体制的建立，有效地促进了农村义务教育的健康发展。但是，在具体实施过程中，也存在着财力薄弱的县市无法做“主”、镇村两级办学积极性下降以及“农村普九”债务无法化解等问题。文章对这些问题进行了剖析，并提出了优先化解农村义务教育债务、建立稳定合理的教育经费投入机制、监督机制等对策和建议，具有较强的针对性和实效性。
关键词：农村义务教育投入；以县为主；问题；对策
建立农村义务教育经费保障机制，落实“以县为主”农村义务教育管理体制，目的是加强农村义务教育管理，保证经费投入，减轻农民负担，促进农村义务教育持续健康发展。事实上，这种管理体制的推行，确实收到了良好效果，在一定程度上实现了“四个确保”，即确保了农村义务教育的投入不低于税费改革前的水平；确保了农村中小学教师工资发放；确保了校舍安全；确保了农村中小学校公用经费。农村教育由更多地依靠农民办学转到依靠政府办学，逐步走上健康发展的轨道。
但是，“以县为主”的管理体制还不是尽善尽美的，在实施过程中也存在着一些不容忽视的问题。
一、存在的问题
（一）部分财力薄弱的县“主”不起来
不可否认，“以县为主”的管理体制使义务教育财政分担主体有所上移，可以缓解过去普遍存在的、县域内因经济发展不平衡导致的义务教育发展不平衡状况，具有很强的现实意义。但我们必须清醒地看到，在政府间财权、事权不作任何改变的情况下，它也只是将镇级的义务教育资金缺口集中到了县级财政，农村义务教育经费总量不足问题并没有得到彻底解决。目前，农村教育支出约占县级财政支出的50％左右，在乡镇一级则占75％左右。一方面，农村义务教育投入对县乡财政压力愈来愈大；另一方面，在取消农业税后，县乡的财政收入大幅减少。在县乡财政不堪重负的情况下，即使省、市两级财政承担了部分保障经费，但由于县级政府财政责任与财政能力严重失衡，难以负担教育投入义务，根本“主”不起来，不得不依靠老办法：乡镇教育经费仍诉求于乡镇财政，将乡镇教育经费经过县财政周转，再下拨到各乡镇。这样，财政资金不能及时到位，农村义务教育的投入又会失去保障，学校“保运转”形势严峻，更谈不上“保发展”。
（二）镇、村办学积极性普遍下降
在“以县为主”的管理体制下，镇村两级认为，既然投入“以县为主”、管理“以县为主”，那他们就不必操心改善办学条件的事，“等、靠、要”的思想比较突出。这样，一方面是县级投入不足，另一方面镇、村两级甩手不管，就会出现义务教育办学经费来源得不到保障的局面。
（三）学校债务无法化解
目前，农村中小学“普九”负债是普遍现象，有的欠债高达几十万元，已严重制约当地义务教育的发展。实行“以县为主”的管理体制后，一些乡镇推卸责任，不负责债权，而随着义务教育学校预算制度的建立，学校更无偿还渠道。这样就很容易引起债务纠纷和债权官司。可以预见，如果没有中央和省级政府的有力支持和强力干预，农村“普九”债务主体的确定、转移和最终偿还将是一个艰难而漫长的过程，教育的良好形象和政府的公信力也会因此而受到影响。
以上问题的存在，大都缘于投入严重不足。因此，解决投入不足问题已成为当前农村义务教育发展的根本和关键所在。
二、对策和建议
（一）优先化解农村义务教育债务
对于举办农村义务教育形成的债务，要组织财政、审计等部门对义务教育学校的债务进行全面核实，摸清底数，锁定债务数额，采用中央、省、市、县、乡各级财政共同负担的办法分期分批予以偿还，将学校从债务中解脱出来，轻装上阵，加快发展。要按照新《义务教育法》的要求，将农村义务教育所需经费全面纳入财政予以保障，规定不得再通过举债方式筹措学校经费，坚决制止产生新的债务。对顶风违纪的，要追究相关负责人的责任，予以严肃处理；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。
（二）加快政府决策向立法程序推进的步伐，建立稳定合理的教育经费投入机制
1、要明确各级政府对农村义务教育的责任和义务。“以县为主”的管理体制，前提是政府办教育，是各级政府分担，而不是靠群众、靠社会力量。县级政府对义务教育的人权、事权和财权统筹管理，但不是指财政投入只由县投入（责任主体不等于投入主体），而应由中央、省、市、县、乡共同分担。只有用法律形式科学规范中央、省、地、县、乡各级财政对农村义务教育的责任和义务，建立农村义务教育经费分担机制，才能从源头上保障农村义务教育的投入，保证义务教育的正常运转和发展。
2、建立和规范稳定的国家财政转移支付制度，提高地方政府的财政支付能力。一是单独设立农村义务教育投入的专项转移支付制度，加大上级政府对下级政府的纵向转移支付的力度。二是为了防止政府为保本级财政平衡而相应减少对下级财政的转移支付规模，从而对下级财政产生挤压倾向，要求政府转移支付规模增速与其财政收入增速相适应。这样可以缓解基层财政特别是以农业为主的县市财力的困难，为增加教育投入提供财力保证。三是要以农村教育的发展需要为前提，规范转移支付程序，对转移支付的数额、程序和责任做出具体规定。一般情况下，各级财力不济时，应逐级报告，请求转移支付。上一级接到报告后，要及时核查情况，并限期转移支付。对无能为力又不报告的，要追究责任；对接到报告又不及时转移支付的，也要追究责任。四是要建立省与省之间、地区与地区之间的以教育成本补偿为目的的政府之间的横向转移支付制度，充分实现教育机会均等的公平性原则，让外来务工子女和当地孩子一样享受同等义务教育待遇。
3、要不断健全农村义务教育经费保障机制。除制定义务教育分年段的经费刚性指标或者称为“低保”用于“保运转”外，要逐年增加经费指标用于“保发展”， 增速要与当地财政收入增速相适应，以确保义务教育正常运转和发展的需要。要切实贯彻《义务教育法》所要求的“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”，实现义务教育经费预算单列。
4、开征专项义务教育税，稳定教育经费来源。开征新的教育税，以税收制度保障义务教育，已成为社会各界的共识。当然，不能因此加重城市和农村的经济负担。可以在保证现有的税制结构和税收总量的情况下，明确一项或几项税种为义务教育专项税，比如在城镇建设用地、开发等诸环节开征教育税，宏观调控义务教育。
5、发行教育彩票，拓展农村义务教育筹资渠道。教育是一种公益性事业，能够得到社会民众的广泛支持。因此，充分发掘我国彩票市场的潜力，发行教育彩票是完全可行的。
（三）建立教育经费使用管理的监督机制
1、要建立和完善监督机制。首先，要以县为主成立独立的教育会计核算中心，实行“校财局管”，对各单位整个财务收支过程实施全面监督，变事后监督为事前、事中监督，建立起会计服务与财务监督有机结合的教育财务管理新机制。其次，要逐级建立中央、省、地（市）教育财务核算监管系统。即在各县教育会计核算中心网络系统的基础上逐级进行联网对接建立起计算机信息平台，通过这个平台，一方面各级可以对辖区教育经费收支进行实时监控，及时了解教育资金的走向，便于收集掌握信息，为领导决策提供依据；另一方面又可以定期发布统计信息，完成统计报表的下发和上传工作。再次建立既有权力、又有权威的义务教育经费监督机构，建议由各级人大监督同级或下级政府对农村义务教育的投入，由人大审批教育经费预算，督查教育经费执行，或者委托审计部门具体检查。每年定期评比并通报各地农村义务教育经费投入情况及使用效益，并把这项工作列入党政主要领导年度业绩考核内容，以保证义务教育的正常运转和均衡、持续、快速的发展。
2、加强中央财政的主控作用。进一步强化中央财政的垂直作用，加大监管力度，做到专款专用、封闭管理，对于保障义务教育经费投入的直接到位，至关重要。
参考文献：
1、杨晓达.农村教育发展的财政保障[M].财经问题研究,2002(7).
2、张劲松.农村义务教育投入:国家的义务[M].新视野,2004(5).