摘要：低收入村是我国大城市实现城乡经济发展一体化面临的最大障碍。从北京市门头沟区的情况看，低收入村发展的制约因素既包括地理位置和资源条件，也包括人力资源条件和政府政策等因素。大城市郊区低收入村的发展，需要“创新制度，完善政策，机构进山”。
关键词：低收入村；大城市郊区；门头沟区
目前我国大城市郊区都存在着一定比例的低收入村，这些低收入村的发展是大城市实现城乡经济发展一体化面临的最大障碍。探讨利用大城市的资源优势促进低收入村的发展，将为我国扶贫工作提供典型经验。本文将以北京市门头沟区为例，探讨大城市郊区低收入村的发展对策。
一、门头沟区低收入村的基本情况
门头沟区地处北京西部，总面积1455平方公里，户籍人口24万人，农业人口6.5万人。2008年农村经济总收入81.1亿元，农民人均纯收入达到10282元。门头沟区属太行山系，全区98.5％的用地为山林地，是北京市唯一的纯山区。虽然农民人均收入比较高，但是在山区仍分布着大量的低收入农户和低收入村。按照北京市农委确定的标准，低收入农户是指年人均可支配收入在4500元（含）以下的农户，低收入村是指低收入农户达到100户或者占全村总户数40％（含）以上的村。截至2009年4月底，全区共有低收入农户7698户，占全区农户总数29658户的26％；有低收入村63个，占全区177个行政村总数的35.6％，其中低收入农户在100户以上的村有23个。低收入村分布从浅山区到深山区呈逐步增多趋势，主要集中在深山区。深山区的三个镇雁翅镇、斋堂镇和清水镇共有54个村，占低收入村总数的85.7％。从低收入农户数量看，64.8％的低收入农户分布在深山区。
二、制约门头沟区低收入村发展的因素
门头沟区农村低收入村产生的原因是多方面的，既有来自于地理位置和资源条件等方面的制约，也有来自于人力资源条件、集体经济基础等方面的影响。主要体现在以下方面：
（一）地理位置和资源条件的劣势
门头沟区85.7％的低收入村、64.8％的低收入农户分布在深山区。深山区地理位置偏僻，距城区较远，交通极其不便，农村公共基础设施严重不足，在部分地区还存在生活用能、饮水、居住等困难问题。土地资源中优质耕地面积少，土地质级差，产出量低。城市周边的山区是河流发源地和水源涵养区，是生物多样性、生态系统多样性和景观多样性的汇集区，是城市的重要生态屏障。受环保条件制约，第二、三产业发展空间小。
（二）农户人力资源存在严重不足
门头沟区低收入农户的家庭类型，可分为五类：低保户，指在民政局备案，家庭成员中有享受农村低保政策的人员；伤残户，指家庭成员中有政府发放的残疾证的人员；老年户，指家庭成员中有男60岁以上、女55岁以上的人员；大病户，指家庭成员中有由于疾病长期休息1年以上（含1年）、无法正常生产生活的人员；普通户，指前四种情况以外的农户。具体情况如表1所示。
从低收入农户类型看，老年户比例比较大，而普通户的劳动力中有很多都是在40岁-50岁之间的人员，且基本为初中以下文化程度，绝大部分没有劳动技能证书。因此存在发展的内生动力不足。主要表现为：习惯于传统的农业生产，对农业结构调整动力不足；等政府的资助，创业动力不足；对技能培训、转移就业动力不足。
（三）村集体经济发展水平较低
低收入村集体经济总量小，基础薄弱。2008年，门头沟区农村经济总收入达到81.1亿元，经济总量可观，但是区域间发展极不平衡。新城区农村经济总收入占全区农村经济总收入的67.5％，集体经济发展相对较好，经济实力相对较强；浅山区农村经济总收入占全区农村经济总收入的16.7％，集体经济发展处于中等水平；深山区农村经济总收入占全区农村经济总收入的15.8％，集体经济发展相对较差，绝大多数村，特别是地处边远山区的村集体经济组织，几乎没有自己的经济收入来源，村级公共事务正常运转仅靠市、区财政的转移支付勉强维持。
（四）政府扶持不够，政策环境有待优化
低收入村的经济发展缺乏规划引导和政策支持，特别是在财政投入体制机制和农村集体土地开发利用、集体经济产权制度改革等方面缺少配套政策，制约了农村集体资源、集体资产等生产要素资本化。引进社会资本少，除了财政投入的基础设施建设资金外，低收入村经济发展基本上靠各村自有资金。有关职能部门对镇村发展的总体规划、生产布局、资源优势、发展思路缺乏深入细致的研究，对低收入村发展经济缺乏必要的引导，缺乏强有力的扶持措施和优惠政策，尤其是农村地区的资金投入，由于缺乏统一协调的管理机构，造成支农政策不配套、支农资金分散使用，一般性项目多、“造血”性项目少等问题，大大降低了政策和资金使用的组合效应，影响了低收入村的进一步发展。
三、大城市郊区促进低收入村发展的对策
大城市经济发达，有资金有实力的社会机构众多，也具有雄厚的财政资金。大城市郊区要发展低收入村，尽快实现城乡经济社会一体化，必须明确产业重点，“创新制度，完善政策，机构进山”。“创新制度”就是对低收入村的集体土地使用制度进行创新。“完善政策”就是完善低收入村的政策扶持机制，政府全面支持发展低收入村。“机构进山”就是引进有资金、有技术的社会组织进山投资经营项目，帮扶低收入村。同时健全农村社会保障体系，提高低收入农户的保障水平。
（一）明确不同区域的产业发展重点
新城区范围内的农村，依托区位优势，结合新城建设，推进集体经济产权制度改革，加快现有镇村办企业重组和产业结构调整，以社区股份制经济组织为主体，重点发展社区服务业、商贸服务业和都市工业、生产性服务业等新型产业。浅山区范围内的农村，结合浅山区规划建设、重点镇和小城镇建设，推进集体建设用地集约利用，盘活土地资源存量，拓展发展空间，重点发展旅游休闲产业、文化创意产业、高新技术产业和都市型现代农业，适度发展房地产业，着力打造高端旅游休闲度假基地。深山区的农村，依托自然生态、历史文化和特色农业资源，加快旅游集散中心建设，引进社会资本，重点发展生态旅游产业、文化创意产业、都市型现代农业，着力打造生态旅游休闲度假区。
（二）创新农村集体土地使用制度
鼓励支持集体经济组织利用闲置集体建设用地，采取转让、入股、租赁、置换等多种方式，引进社会资本联合开发建设，发展新型生态产业。出台山区农村闲置住宅及宅基地处置办法，促进闲置住宅及宅基地合理处置和流转，盘活存量建设用地。对山区经济开发所涉及土地发放土地使用产权证明，支持土地向社会机构流转。建立农村集体经济发展留用地制度，既在符合规划的前提下，征用农村土地时，留出一定比例的建设用地指标，由集体经济组织自行开发取得收益，保证集体经济组织发展空间和稳定收入来源。推进林权产权制度改革，明晰农村集体林地使用权、林木所有权和使用权，放活经营权，落实处置权，保障收益权。
（三）完善低收入村的政策扶持机制
设立财政低收入村专项扶持资金。扶持低收入村发展产业项目，完善配套基础设施。创新财政投入方式，对于低收入村集体经济组织产业发展项目，采取以奖代补、以奖代投、先干后补、财政扶持资金作为集体股份参与集体经济经营等多种方式，最大限度地激活农村集体和农民自有资金，为社会资本进入奠定基础。
成立山区产业发展投融资平台，采取贴息、贷款担保等方式，发挥财政资金的杠杆作用，引导金融资金和社会资金投向山区。加大对低收入村集体经济组织农业政策性保险补贴力度，将保险覆盖范围逐步扩大到乡村旅游、民俗旅游接待、农产品加工等新产业。
深化区镇财政管理体制改革，加大转移支付制度，增强镇政府自主财权，积极探索将农业项目资金划转镇级财政的可行性，逐步将农村文化、教育、科学、卫生、体育等公共服务事项划转镇级财政，增强镇级政府在辖区内统筹配置产业、促进各村之间平衡发展的能力，减轻村集体用于基础设施及社会事业的支出压力。
（四）建立社会力量帮扶低收入村发展的工作机制
首先，搭建帮扶组织平台。建立城乡手拉手、军民手拉手、村企手拉手等多种形式的“一助一”帮扶对子，完善长效机制，鼓励城市机关单位、驻地部队、企业和个体工商户等社会力量，从资金、信息、技术等方面大力支持低收入村经济发展。其次，搭建帮扶市场平台。建立低收入村产业发展合作项目信息平台，定期发布项目招商需求信息，组织招商引资项目洽谈会、农副产品和乡村旅游项目推介会等活动，吸引社会资本投入，推动农村产业结构优化升级。再次，加大产业援助力度，针对低收入村不同的特点，配置相应产业项目，按照“一村一品”、“一村一业”的标准，发展精品精致、生态高效的特色产品，增强低收入村的“造血”机能。
（五）健全农村社会保障体系
一是加大对低收入农户参加社会养老保险、新型合作医疗、政策性农业保险个人交费部分政策性补贴力度，扩大合作医疗治疗项目、药品费用报销范围，制定递进式报销比例。二是优先改善低收入农户的生活条件，在民居建筑保温节能改造等新能源推广利用项目安排上，优先向低收入农户倾斜，并降低低收入农户个人承担的费用比例。三是完善农村低保标准调标机制。根据经济发展水平，加快农村低保调标速度，完善最低生活保障标准城乡同比例增长机制，力争达到城乡低保标准一体化，逐步建立城乡统一的最低生活保障标准，农村低保对象中的无劳动能力的低保农民，全部享受城市低保标准。四是将农村低保边缘户纳入社会救助范围，对遭受重大疾病、自然灾害、意外事故的低收入农户，给予专项救助，提高低收入农户抵御风险的能力。五是发挥各级慈善组织救急解困作用，妥善解决因身体残疾和自然灾害、重大疾病导致生活困难的低收入农户的基本生活。
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＊本文系北京市哲学社会科学“十一五”规划项目（08BaJG209）“北京郊区村级集体经济组织研究”的部分研究成果。
（作者单位：陈天宝，北京农业职业学院；刘丹，中央农业广播电视学校）