摘要：城市经理制作为美国市政体制的主要形式之一，在美国城市现代化发展进程中起到了重要作用。它虽然形成较晚，但发展异常迅速，其所倡导和实践的专业化、科学化城市管理理念受到越来越多美国地方政府的推崇。文章通过对城市经理制进行研究，揭示其形成过程和机制，从而为改革我国市政管理模式提供借鉴。
关键词：美国城市经理；中国市政管理；启发
美国城市经理制确立于19世纪末20世纪初市政改革时期，它将市政管理和企业模式有机融合，体现了广泛的适应能力，被越来越多的城市所采纳。城市经理制，即美国的市议会——市政经理模式，它将城市政府看作一个公司机构，在行政理念、行政组织等方面进行企业化运作，政府借鉴企业的先进经验，将质量、服务、顾客、效益等概念融入城市管理，破除行政本位的传统行政观念，由对上级负责转变为对公众负责。市议会相当于公司的董事会，由全体市民选举产生，市长是议会中的一员，作为议会的代表相当于董事长；市政经理由议会进行推选且必须是有城市管理能力的专业人才，议会、市长和市政经理各司其职，议会负责立法和政策的制定，市政经理负责具体执行，而市长则作为城市的代表进行礼仪和外交方面的事务。
一、美国城市经理制的确立和发展
城市经理制是美国历时近40年市政机构改革的最主要成就，它的确立和发展有其深刻的历史和时代背景，顺应了美国城市化进程的客观需要，对其进行深入剖析，有重要的理论和现实意义。
（一）美国城市经理制的确立
19世纪末20世纪初的市政体制改革倡导市政体制企业化，城市经理制的产生和确立是这次运动的一大成就。当时的美国正由农业国进入工业国，经济发展的重点开始转向城市，由此带来了住房、卫生、交通、治安、公共设施基础建设等一系列问题，对市政管理提出了尖锐的挑战，而美国政府由于体制不当而无力应付，“弱市长型”市长暨议会制是当时政府组织处于瘫痪状态的原因，在该模式中市议会既是立法组织又是行政组织，各部门相互独立且不受市长的管辖，导致很多机构设置权限不清，难以统一行动解决当时的社会问题。一些职业政客利用党派势力乘虚而入，把控州、市两级立法部门，架空城市政府和市长，市政管理非常混乱，呈现了所谓的“无形政府”时期。工业化过程中成长起来的新兴中产阶级意识到了美国社会面临的紧迫问题，相继发起了抵制职业政客的市政改革运动，他们拥有对企业管理的成功经验，主张利用有才干的企业家按照企业化的运行模式进行市政管理，以提高政府的效率和效能，并认为必须加强城市行政部门尤其是市长的权力，实行“强市长型”市长暨议会制。“强市长型”市长暨议会制的行政权力主要集中在市长手中，市长是唯一由民选产生的行政官员，有权任命和撤换政府各部门首长，而勿需征得议会的同意，议会处于次要地位，市长拥有否决议会议案的权力。通过这样的市政体制模式，改革者们认为可以有效地遏制职业政客通过市议会干预市政。之后为了适应时代发展的需要，在“强市长型”市长暨议会制的基础上产生了城市委员会制，即通过任命几位有能力的企业家组成一个委员会来负责城市管理，该委员会集立法与行政为一体，委员会里所有成员地位平等，这一模式运行曾一度改善了城市管理的面貌，但其逐渐暴露的体制弱点无法适应城市化发展后市政管理的需要，城市问题庞杂多端，需要有管理专业知识的人才进行管理，但许多符合要求的特长专家不愿参与官场政界的斗争而拒绝出任，此外该体制委员地位平等，缺乏分权和相互制衡，容易发生腐化揽权的现象。因此改革者们不得不继续探索新的方案，一种类似企业经理制的新颖体制雏形应运而生，即由议会设立“总经理”职位，负责行政管理部门工作，它弥补了城市委员会制的不足，以其出色的效率赢得了社会尤其是学术界的广泛赞誉，著名改革理论家理查德·蔡尔兹立即对其加以研究整理，总结了一套较系统而完整的城市经理制理论，由此城市经理制确立。
从弱市长制-强市长制-城市委员会制-城市经理制的形成过程可以知道，城市经理制并非一蹴而就，而是借鉴了最初市政改革运动中改革者们提出的政府企业化运行模式，从城市委员会制过渡而来。城市经理制更充分地体现了企业化管理原则，在实践中充满了生机与活力，是市政管理企业化、科学化思想的升华，在城市管理方面消除了政治化的行政“腐败”现象，用一种崭新的企业化“效率”方式取而代之。当然，随着城市问题的日趋复杂，城市经理制也必须不断地进行调整，世界大战后美国的改革运动将城市经理制的发展推向了高潮。
（二）美国城市经理制的发展
第一次世界大战后的美国，大型企业、公司为主要经营管理形式的垄断资本占据了主导地位，使得以“泰勒制”闻名的企业科学化管理思想流行一时。公共行政领域深受社会大环境的影响，迫切需要引入企业管理模式来提高行政效率、降低行政成本。城市经理制面对时代变革产生的新要求不断修整和完善，第二次世界大战后，美国城市发展呈现新的趋势，在企业模式的启发下，城市当局通过将政府和市场有机结合起来，赋予政府机构活力和创新，并取得了以下几个方面的进展：
1、在市政服务和市政工程方面引入竞争机制。城市经理制倡导企业化运行模式进行城市管理，许多地方政府在引入竞争机制上做了有益的尝试。1978年，美国菲尼克斯市试图对一些市政工程实行公开招标，公私部门可以在平等的条件下一起参与竞标，政府要想在竞标中获胜，就必须思考如何提高质量管理，劳动管理和成本核算，改进经营方式，提升竞争实力。该次尝试最明显的效果就是提高了效率，促进城市管理部门在竞争中审视自我，做出革新以满足市民的需要。
2、市议会的决策过程中加大公众的参与力度。城市经理制满足了“小政府”的政治传统，保证了行政权力的集中和行政管理的专业化和科学化，政府的决策制定相当重视公众的支持和参与。政府允许公众进入会场旁听市议会会议，遇到涉及市民切身利益的重大问题，及时召开市民专门会议讨论征求公众意见，一些政策的制定由市民直接投票决定。为鼓励市民积极参与城市管理决策，市政府采取各种方式使市民了解政府的工作，通过举办培训课程，由城市经理定期介绍其工作职责和当前实施的重大市政项目，提高市民关注城市建设、参与城市管理的能力和积极性。
3、改革市政府人事及工资管理制度。城市政府意识到在市政管理方面采纳企业家模式，才能不断提高效率。在城市经理制中，市长和市议员作为民选官员，只拿工资补贴，不拿全工资，其工资待遇通过市民投票表决来确定，对于市政经理以及政府部门的每一位职员，制定明确的岗位要求、薪酬待遇和应享受的福利标准，这样使分工明确，又能保证相对公平。同时鼓励职员参与政府决策，奖励那些对政府决策有贡献的人员，提高职员对政府工作环境的满意度，人事部门在新职员甄选上有一套完整的操作规范，一旦聘用就会尽快组织培训，将市政文化的价值观和为民服务的理念深入到新职员的理念之中，进而为城市管理加大人才支撑。
城市经理制借鉴了企业化的思想，经历多次的改革和创新，已被时代证实是一种有活力、有效率的政府城市管理体制。政府和企业虽然是两种不同的机构，但是在市场经济条件下有许多相似之处，如果能够找到两者的最佳契合点，充分发挥两者结合的优势和效益，将会为城市管理工作带来巨大帮助，这也恰恰是城市经理制度一直努力的方向。
二、城市经理与市长的关系研究
城市经理制政府也存在主要缺陷，那就是缺乏政治领导在体制上的明确安排。城市经理作为一个政治中立的城市管理专家，不参与政治，城市经理相当于企业总经理，由议会根据所需人才的标准进行聘任，掌握行政权力，执行议会制定的方针、政策。而市长的职位通常在议会成员中选出，在议会内部成员地位平等，市长没有超出其他议员的权力，所以市长的职责主要是作为城市的代表进行礼仪和外交方面的事务。城市经理只是一个行政管理专家，主要负行政责任，并非一市的政治领袖，无号召力，领导困难，这样就使城市经理制中存在一个政治领导机制缺乏的问题。值得注意的是，城市经理制盛行于中小型城市或新兴城市，但在大城市由于一直存在种族混杂、收入差别悬殊、历史遗留问题多等状况，普遍采用的还是强市长暨议会制，强市长暨议会制中的市长由民选产生，具有政治影响力，可以在一定程度上发挥政治领导人的作用，建立起一个领导中心。那么强市长制和城市经理制究竟如何才能融合呢？
由城市经理制衍生而来的行政官制度在许多城市的运用中既保证了政治领导机制，又不妨碍专家治市的原则。行政官制的出现适应了强市长制下加强城市专业化行政管理的需要，促使在注重政治职能的基础上提高了行政府管理的效率和效能。在行政官制中，行政官对市长负责，通常由市长任命，行政官的权力范围包括：在市长认可下任命除部长以外其他市政官员；协调、监督市政各行政部门的工作；向市长提供有关市政管理等方面的专业化、科学化建议，为市长的决策提供依据。行政官是有经验、有能力的管理人才，在市长的委托下处理行政事务，使市长摆脱行政管理琐事的烦恼，专心履行政治领导人和政策制定者的职能，市长和行政官之间是亲密的合作关系，在决策过程中一起发挥作用。行政官带有无党派、专业化的特色，是实行强市长制的许多美国城市借鉴城市经理制的有益成果，也是对于民主和效率并重的一种调整。
可以说，面对实际情况的需要，城市经理与市长之间形成了程度不同的合作管理关系，而这种合作也是必然的，有利于城市管理向好的方面发展。
三、对中国城市管理模式的启发
城市经理制采用先进的企业管理理念，利用专家治市，不失为科学又富有生机的市政体制，在美国城市现代化发展进程中起到了重要的作用。虽然中国与美国的城市状况不尽相同，但作为一种优秀的管理模式，城市经理制仍然可以被我们吸收和学习，改进政府城市管理体制，提高行政效率，建立富有中国特色的管理模式。
（一）利用专家治理城市，加快城市管理的科学化、专业化进程
在我国，市长作为政治领导人往往权力非常集中，面对城市管理的多元性和复杂性，整天疲于奔命、穷于应付，造成了效率低、成本高的运作弊端。我国的城市政府必须转变思维，市长要善于分权，将行政管理权相对过渡给受过专门训练、拥有丰富经验的专家之手，采用专家治市的方法，使城市管理更加的规范化、科学化。为了减轻市长的负担，可以建立行政官办公室辅助市长处理城市事务，行政官必须是城市管理方面的专业人才，由市长任命，对市长负责，由市长视行政官的政绩来决定其任免，行政官的主要职责有：制订全面的行政规划，为政府的政策导向提供依据；协调各市行政部门的工作，及时听取民意，做好政府部门和公众的中间“纽带”；协助政府做好决策工作，例如怎样使用政府财政收入，是否设立新的机构、开展新的市政项目，如何调配市政服务等；提出市政预算并监督预算的执行。行政官的设立有助于将专业化的价值观念和方法融入政治领导之中，加快我国城市建设的步伐。
（二）采用企业化运作模式，为城市管理注入生机和活力
城市经理制是成功的企业管理理念嫁接行政管理领域的有益尝试，体现了西方改革者们不断追求创新的精神。管理模式的合理与否，直接关系到管理的效率，要积极探索适应我国国情的现代城市管理新模式，变通性地借鉴企业先进的经验，目标管理、质量管理、战略管理等在企业运行中体现了无比的优越性，可以根据城市政府的管理特点加以利用，发挥各个管理方法的协调性和协同有序性，促进科学化、系统化框架的建立。同时城市政府要积极引入竞争机制提升城市形象，与私营企业、金融机构、非营利组织等部门采取多种形式进行合作，把市场机制引入城市建设，达到促进城市经济增长的目的。
（三）实行绩效评价制度，促进城市公务员队伍的专业化建设
城市管理要实现科学化、专业化，在人事制度上增设行政官远远不够，必须提高城市公务员队伍的整体专业化水平，为城市发展提供有力的人才支撑。我国城市经济和社会的发展现状迫切需要一支具有行政知识和行政管理才能的专业化队伍。通过建立绩效评价制度，对城市公务员行政工作的实施情况和实际执行效果进行考核和评价，可以实现城市管理效能的最大化，绩效评价工作切忌从印象出发，而应尽可能的以量化的数据为考核依据，主要以群众对辖区内公务员行政工作满意度为主，并与专业考核相结合，这样可以增强绩效评价以及整个城市管理工作的科学性和合理性。同时制定公务员专业化水平目标责任书和得分标准，根据完成目标的成绩确定先进的部门和个人，这样可以克服绩效评价中的人情关系，使绩效评价工作科学化、公平化。
（四）让公众参与公共决策，推动城市管理工作的科学化发展
美国城市经理制强调纳税人或公众为政府的上帝，要对公众负责，公共决策制定必然有公众的支持和参与。所谓公众参与的公共决策就是在社会分层、公众需求多样化以及利益团体介入的情况下，在城市治理中所采取的一种协调对策，它强调公众对事关城市发展、市民生活等重大社会公共事务决策的参与。公众参与公共决策是现代城市发展的必然要求，社会公共事务的决策应当不再是政府作为单一主体所实施的行为，而是由政府与社会公众共同实施的行为。我国大多数城市管理体制实行的是一套封闭式的管理模式，政府和公众之间没有形成上下互动。公众民主素质提高和民主参与意识增强，要求政府必须更加灵活，更加高效，更多地使公众参与城市管理，必须通过加强对公众的培训，指导公众正确、有效地参与决策，提高他们认识政治、认识公共事务的能力和水平，真正做到“还政于民，以人为本”。
我国新一轮的行政体制改革已经拉开帷幕，研究市政管理体制具有重要的现实意义，且必须从中国城市管理所处的大环境出发，深深扎根于现实土壤；另一方面，还应该拓宽改革的视野，从世界范围内借鉴有益的经验，我们的认识才会更加深入，研究角度才会更加开阔。美国的城市经理制历久不衰，已被证实是一种充满生机的城市管理体制，其专业化、企业化管理特色使其成为美国城市政府管理趋势的主流。虽然两国的政治、经济体制不尽相同，但城市经理制中的先进理念可以启发我们的改革思维，如果能够结合国情加以利用，必然会给我国的政府城市管理注入活力。
参考文献：
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（作者单位：中南民族大学）