近几年来，一些公用企业的限制竞争行为严重影响了公平竞争的市场秩序，损害了广大人民群众和消费者的合法权益。本文试就公用企业限制竞争行为的表现、危害及成因进行分析，并结合工商行政管理职能探讨对其进行规制。
一、公用企业限制竞争行为的表现形式
根据国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》的界定，所谓公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输等行业的经营者。这些行业面向全社会，服务于各行各业和千家万户。因此，其经营状况如何，能否提供安全和价格合理的产品与服务，直接关系到人民生活水平的提高和国民经济的健康发展。例如，人人都要用水，处于现代社会的普通人也应当能够用得起电灯、电话、煤气，坐得起火车。从保障人民基本生活的需求出发，这些产品或者服务与人民的日常生活结合得越紧密，企业的赢利性就应当越低，这些企业从而被称为公用企业或者公益企业。由于公用企业所提供的产品和服务的必要性以及投资的巨额性、沉淀性，一般采用国有国营的方式，而且在价格、服务质量、市场准入等方面受到国家的特别管制，形成了自然垄断，在市场上处于独占的地位。但是，随着国家赋予企业一定的经营自主权，企业有了赢利的动机，他们会利用市场独占地位和手中的行政权力，谋取不正当的利益。因此，我们的社会和消费者在获得越来越多的产品和服务的同时也付出了相应的代价，那就是公平竞争的市场秩序被打乱，消费者合法权益被损害。
在实践中，公用企业滥用优势地位限制竞争的行为主要表现在以下几个方面：
（一）强制交易。公用企业以强行要求、设置服务障碍、强迫、推荐、差别待遇等方式，强制或变相强制他人购买其指定经营者的商品，目的是为了排挤竞争对手或加强其市场支配地位。如电力公司强制用户购买其提供的电表、电线、配电箱、变压器等用电设备而不得购买其他符合国家标准的用电设备等。
（二）滥收费用。公用企业凭借市场独占地位，向用户收取不该缴纳的费用或与其生产成本相比不合理的高价，攫取高额垄断利润。如热力公司向用户收取暖气集资费以及管网建设费等。
（三）歧视行为。公用企业在生产经营活动中给予具有相同条件的相对人在价格、付款方式、运输方式或其他条件上的差别待遇。如有的航空公司按照其自定的标准，将机票代理商区分等级，在机票种类和促销奖励等方面给予差别待遇，特别是对销售外航机票的代理商采用屏蔽航班信息也就是“黑屏”的方式给予所谓的制裁。
（四）拒绝交易。公用企业提供的产品或服务与国计民生息息相关，为了保障企业正常生产经营活动和人民群众正常生活，公用企业不应当也不允许凭借垄断地位抵制或拒绝交易，但在现实生活中，一些公用企业“官气”十足，霸道横行，稍不如意，拉闸断电、关阀停水等现象就时有发生。
（五）搭售行为。公用企业违背民事活动中的自愿原则，在用户购买商品或服务时，搭售无关的商品或服务。如邮政部门强制搭售明信片、集邮册等消费者不需要的商品；煤气公司在提供燃气服务时强行搭售灭火器等。
二、公用企业限制竞争行为的危害和成因
（一）公用企业限制竞争的危害
１、阻碍了我国经济发展和技术进步。由于公用企业与政府和行业主管部门有着千丝万缕的联系，你中有我，我中有你，所以地方政府和行业主管部门愿意保护公用企业。这些企业也乐得躺在政府的怀抱享受优惠待遇，致使效益差的企业不能被淘汰出市场，效益好的企业不能扩大生产规模，这势必严重损害企业的竞争力，使社会资源得不到优化配置。同时，由于取得了垄断地位的公用企业没有市场竞争的压力，从而丧失技术创新能力，不思进取，得过且过，其结果必然阻碍经济发展和技术的进步，最终使消费者受到损失。
２、引发腐败，损害了政府形象。在我国由计划经济向市场经济转变过程中，公用企业限制竞争行为带有很强的行政色彩。公用企业通过行业垄断和地方保护，限制经营者的市场准入，排斥、限制或者妨碍市场竞争，可以获取超额垄断利润通过“寻租”使“权力经商”得以实现。同时，滥用行政权力的行为还为某些政府官员以权谋私和权钱交易提供了温床，在一定程度上引发了腐败，损害了党和政府在人民群众中的公正廉洁的形象。
３、损害了消费者权益。一方面，公用企业所遵循的规章一般都是由行业行政主管部门制定而这些规章的制定过程大多没有公开或举行消费者听证，缺乏透明度，公用企业独掌“信息权”，在信息分享上消费者无法与之抗衡；另一方面我国的公用企业（铁路运输和民航除外）基本上是按行政区域来设置的，面对公用企业提供的产品和服务，消费者没有选择权。另外，在消费者的权益受到损害时，由于公用企业居独占地位，利用格式合同限制消费者，造成消费者举证困难，无法获得法律救济。因此，在很多情况下，消费者应拥有的国际上公认的五项权利——安全权、知情权、选择权、建议权与索赔权在我国的公用企业面前很难实现。
４、有碍社会公平。我国铁路、电力、邮政、电信等行业存在着收费过乱、服务质量差、生产效率低下等问题但是这些公用企业通过限制竞争却可以获得垄断利润，因而职工年平均工资收入却很高。如金融、电力、邮政、电信、煤气、水等行业职工收入是其他行业的两倍多，近两年差距仍在拉大，造成社会财富分配不公。特别是这些企业长期缺乏监督，缺乏真正意义上的成本核算，自身管理成本居高不下，致使每年国家财政还要对这些行业给予巨额补贴而这些财政补贴无疑增加了每个纳税人的负担。
（二）公用企业限制竞争行为的成因
１、政府体制改革滞后，行政权力参与公用企业的管理。在我国二十多年的改革开放过程中，在经济体制改革不断推进的同时，其他领域特别是行政领域的改革比较滞后，公用企业还是行政机关的附属物，这为行政权力介入公用企业提供了条件。公用企业的产品或服务的价格只能由行政主管部门说了算，市场机制“失灵”无法起到“定价”作用。公用企业通过游说、疏通主管部门以获得优惠或差别待遇的“寻租”活动形成了与行业行政主管部门的“权钱交易”。另外，公用企业一般都是当地的利税大户，地方政府愿意保护，对这些行业的一些行为给予默许或支持。
２、产权单一，政企不分。从产权制度上看，我国大部分公用企业有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国有独资经营，不许其他资本进入。公用企业的投资由行业行政主管部门代表国家进行由此行业行政主管部门在实际上获得了投资者与管理者、监督者的“三位一体”角色。行业行政主管部门既是政府的职能部门又是该行业国有资产的出资人代表；既是管理者，又是受益者。例如，信息产业部既是电信行业的行政主管部门又是该行业的资产管理者和受益者，形成了“政企同盟”。既是行业主管部门，又是行业的监督者就好比在足球场比赛，既是裁判员，又是运动员，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者。这种“政企同盟”一旦形成行业立法会为部门利益设置有利条件，从而忽视消费者的利益，为公用企业限制竞争提供依据。
３、法律制度不健全。我国现行的《反不正当竞争法》及相关法规对公用企业限制竞争行为的规定过于原则、抽象，内容涵盖不完整，操作性不强。由于在当时的立法背景下，市场经济体制刚刚开始建立，垄断行为的表现还不充分，对垄断的认识存在较大的分歧，因此，《反不正当竞争法》中涉及公用企业限制竞争行为的规定只有一条。而随着市场经济的发展，对市场中出现的一些新型的限制竞争的行为难以规制，缺乏调控力。另外现有的有关法律、法规、规章之间缺乏统一性，存在一定的冲突，缺乏可操作性。如行业行政主管部门以部门规章监管本行业公用企业限制竞争行为不是很有效，主要原因是行业行政主管部门与被监管的公用企业常常有着相同的经济利益，它只注重保护本行业企业的利益，而忽视保护其他企业以及消费者的利益。
三、公用企业限制竞争行为的规制
（一）转变政府职能，实现政企分开。加快我国公用企业改革，明确政府“掌舵”，企业“划船”的角色分工。割断政府与公用企业之间在产权、人事权等方面的纽带，确立政府与公用企业之间的供需合同关系，谁违约就制裁谁。政府要进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国有独资和拥有股份的公用企业行使监督职能，不再直接干预公用企业正常的生产经营活动。另一方面，要将独立的财产权、生产经营权交由公用企业自己来行使，使其真正成为权责明确、自主经营、自负盈亏、自担风险的市场主体，自觉遵循自愿公平、等价有偿、诚实信用的原则，以平等市场主体的身份参与市场竞争。同时改革公用企业产权制度，允许民间资本、国外资本等进入公用行业，实现投资主体的多元化，尽快打破国有资本一统天下的局面。
（二）规范公用企业的格式合同。格式合同作为当事人一方与不特定多数人订立而预先拟定的，且不允许相对人对其内容做变更的合同，被公用企业大量采用。格式合同最主要的特征就是其条款的不可协商性，当事人只能对之表示全部接受或者全部不接受，即所谓的“要么接受，要么走开”。格式合同的产生最主要的原因是要约人在经济上的优势地位，如铁路、邮政、电力、通信等行业的企业。在现实生活中，我国公用企业大都以格式合同来制约其他企业和消费者，以达到限制竞争的目的。因此，应当在我国《合同法》对格式合同调整的基础上，通过立法立规，加大对格式合同的行政规制。一是由合同行政监管机关制定或合同行政监管机关与行业行政主管部门共同制定合同示范文本，引导公用企业使用；二是将公用企业欲使用的格式合同文本报合同行政监管机关和行业行政主管部门审查批准，有效地控制格式合同的非正义性和显示公平性。
（三）尽快出台统一的《反垄断法》。《反垄断法》应当体现出“经济宪法”的地位，反对垄断和限制竞争，反对滥用市场优势地位，排除进入市场的障碍，统领整个市场反垄断和限制竞争行为的全局，遵循行业立法符合专门立法的精神，摒弃反垄断法律适用上的“除外条款”。现行的电信条例、铁路法、邮政法等应当根据即将出台的《反垄断法》有关规定进行修改。我国现行的《反不正当竞争法》用以维护市场的公平竞争和反对不正当竞争行为，再制定我国的《反垄断法》——一部比较完备的综合性的反垄断法律，用以保证市场上有足够的竞争者和消费者有足够的选择权，两相配套，我国关于市场竞争的法律就较完备了。
（四）明确工商部门反垄断执法机构地位。在反垄断立法十多年的过程中，理论界关于我国反垄断执法机关有不同的建议和观点，包括所谓的工商部门说、人民法院＋人民检察院说、独立专门机关说等。从我国的实际出发，笔者认为应当确定国家工商总局反垄断执法机关的地位。一是工商机关的性质和职能定位适合反垄断执法。工商机关作为主管市场监督管理和行政执法的专门机关，没有自身的行业利益，具有先天的反垄断执法优势。工商部门的大多数职能都与反垄断和反不正当竞争有关，是广义上的竞争执法机关。由工商部门作为反垄断的执法机关能够体现独立性和权威性，防止既当“运动员”，又当“裁判员”的局面出现。二是工商系统体制改革实行省以下垂直管理，有利于克服地方保护独立执法办案，同时它拥有一支强大的执法队伍，省、市、县工商局和工商所四级联动，可以监管市场的各个角落，有利于开展市场垄断调查，降低行政执法成本。三是工商机关有查处垄断和不正当竞争案件的工作经验。反不正当竞争法实施十多年来，作为主要的执法机关，各级工商行政管理机关查处了大量的不正当竞争和限制竞争的案件，取得了积极的社会效益。这些成绩也证明了工商部门查处反垄断行为的能力和水平。
（五）加强反垄断法律宣传，营造良好的社会氛围。结合我国竞争法律的立法起步较晚的实际，加大反垄断法律知识的宣传力度，让广大消费者和企业了解市场经济的竞争规则，知道垄断、限制竞争行为的危害，自觉抵制和监督垄断和限制竞争行为，提高自我保护能力。建立由消费者、其他企业、相关行业和专家学者等相关利益群体的意见构成的信息系统，决策层在制定和施行公用企业竞争政策时，应当积极主动听取他们的意见。实行公开透明的价格听政制度，由消费者、专家学者、其他企业和行业行政主管部门、公用企业和行业行政主管部门共同商讨公用企业产品或服务的价格，提高公用企业定价的科学性和合理性，使广大消费者和企业分享改革的成果，为构建和谐社会做贡献。