重大灾害等应急状态下，志愿者管理工作的好坏直接影响到救灾效率和灾民痛苦的缓解。文章通过分析5·12地震四川省G县的志愿者管理实践，以志愿者管理主体的转移为标准将应急状态下志愿者的管理划分为志愿者单一中心期、双中心期、政府单一中心期三个阶段，运用冲突理论对其进行分析，认为政府和志愿者志愿行动理念差异、行动方式差异及政府和志愿者动力源的不同，是造成志愿者应急管理冲突的主要原因。以“动力源——理念——行动”作为冲突分析的框架，对应急状态下志愿者的分类管理、志愿者的保障、志愿者与政府沟通与协调进行了剖析，提出构建志愿者组织、志愿者、政府三者良性互动制度化应急管理体系的设想。
一、问题的提出
志愿行为，作为一种社会存在，在世界很多地区都有较长的历史。20世纪后期，一场有组织的志愿运动和创建各种非营利组织及非政府组织的“团体革命”席卷全球? ，作为“第三域兴起”的重要组成部分，志愿者在社会活动中扮演的角色越来越重要。志愿者、志愿者行为作为一种社会资源，对其进行有效管理，使其发挥最大的效用，无疑相当必要。20世纪90年代以后，我国学术界开始重视这一领域的研究。丁元竹认为，中国志愿者服务的困境在于保障制度不配套、公众了解程度不够，强调应通过项目管理妥善处理志愿者的招募与培训、评估和激励 J。缪建红、俞安平基于人力资源管理理论，将志愿者管理分为规划、招募与甄选、环境介绍与指导、训练与发展、绩效评估、激励和终止关系程序7个阶段_3j。王妮丽、崔紫君在社会交易理论的基础上，提出非营利组织与志愿者之间是一种平等交换关系的观点，认为非营利组织为志愿者提供实现其意愿的环境对于志愿者管理至关重要_4j。吴冠之则认为对于雇佣大量志愿者的非营利组织来说，加强志愿者管理是搞好其营销的基础l5j。孙吴概括志愿者的动机多元化、志愿组织结构松散性的特征，认为无论是非营利机构还是公共管理部门，志愿者管理的关键在于永续性激励L6 J。林建锋、曹立人总结了高校青年志愿者管理存在的精神“俗化”、组织发展“稚化”、管理“行政化”和“社会化”障碍4个问题_7]。江汛清分析指出志愿者的报酬应当因志愿者类别的不同而有差异，认为使用志愿者的组织是多元的，既可以是非营利部门，也可以是公司和公共部门，对志愿者服务进行评价应注重量化l8]。温颖娜提出可通过运用社工工作实务，建立网络认同规范，开发同伴自助团体与拓展社会资源来实现志愿者社会资本的最大化。张文静提出加强非营利组织内部建设、满足志愿者对增长自身社会资本的需求是提高非营利组织志愿者管理效率的重要途径 。
根据现有资料，国内学术界对志愿者管理的研究，主要集中在三个方面：一是从志愿组织的角度，应用社会交易理论、人力资源管理理论、社会资本理论等，对非营利组织的志愿者管理进行研究；二是分析了志愿者管理的运作机制、招募机制、培训机制、激励机制和保障机制等；三是探讨志愿者管理的重要性、必要性问题。总体上看来，目前学术界关于志愿者管理的研究角度较为单一，视角较为宏观，本土化程度较弱，聚焦于志愿组织对志愿者管理的研究而忽略公共部门中志愿者管理的价值，强调志愿者的常态管理而忽视应急管理；注重志愿者人力资源管理技术等微观层次的研究，而缺乏对如志愿者组织、政府、社会与志愿者关系、权责等相对较宏观问题的分析；过于强调志愿者对志愿组织的依附，而忽略志愿组织发育不充分，志愿者组织难以对志愿者进行管理的现状。因此，从志愿者的角度，研究重大灾害下政府与志愿者、志愿者组织共同参与的志愿者应急管理，分析具体冲突的原因、逻辑，不但有助于丰富志愿者管理理论，也将对提升我国应急能力大有裨益，有效管理实践中产生的矛盾，提高社会资源的有效配置，推动我国公民社会的发展。
二、研究对象与研究方法
(一)G县概况
G县位于四川省北部多山地带，地势险峻，全县最高点与最低点间海拔差为3 445 m。县城位于两山间小河冲积而成的一小块平地，辖下各乡镇也散落分布于崇山峻岭的间隙中；人口密度较低，面积约3 000多km ，人口近30万；除汉族外，共有9个少数民族，其中回族居多数。
(二)研究方法
本文以个案访谈资料为基础，辅之以文献资料法、参与观察法，将志愿者在灾区的活动、管理过程作为独立的解释变量，应用冲突理论来揭示志愿者救灾实践背后的应急管理逻辑。2008年7月16日至7月25日，课题组在H市进行了为期10天的田野调查，访谈H市市区(H市下辖G县)、G县城区、G县下辖6个乡镇的若干灾民安置点，访谈对象包括团委、红十字会、志愿者、志愿组织、灾民。本文把志愿者作为重要的解释变量，是因为在调查中发现，绝大多数参加G县抗震救灾的志愿者都没有加入正式的组织，而是以松散的临时联合体形式存在，如来自北京的名叫“阿坚”的网友通过博客，发起名为“后小组”的8人小队，在G县开展志愿教学活动，小队成员之间并无严格的组织关系，主要通过情感进行维系。
三、志愿者的抗震救灾过程
2008年5月12日14时28分，地震突然爆发，G县刹那间遭受了沉重的打击。据6月22日G县官方发布的统计数据，G县确认在地震中遇难人数达4 695人、失踪124人、受伤15 453人、重伤1 522人，最严重的一个乡4个整村被滑坡山体掩埋，村民全部遇难。G县下辖的5个乡镇被夷为平地，房屋毁损率100％，完全沦为废墟。全县近80％的房屋倒塌，20多万人无家可归。G县所有水电、通讯等基础设施全部被破坏，与外界联系的道路全部因山体塌方、泥石流、堰塞湖等而中断，G县瞬间成为地震中的孤岛。
幸存的人们从地震惊愕中清醒过来的第一反应就是在烟尘弥漫的断壁残垣中寻找自己的亲人，进行自救和互救。很快，救护范围不断扩大，从亲人到邻居街坊，到素不相识的陌生人。灾民中自发产生了第一批志愿者。住G县汽车站附近的灾民唐)(J回忆说：“当时也没有谁组织，许多人，尤其是家里人都还在的人，都出来帮别家掏人。”
5月13日，G县政府开始组织抗震救灾行动。下午3点，H市派出的两支救援队徒步冒险赶到，G县与外界隔绝在25小时后宣告结束。14日，部队开始徒步进入G县。与此同时，G县的灾情通过电视和网络广泛报道，逐渐为人所知。G县政府组织救人、抢修损毁基础设施、防控疫病等中国农业大学学报。工作，军人与志愿者是实施这些救灾活动的主力。G县团委曾在志愿者之间建立起临时团委和临时党委，组织一部分志愿者清扫G县城区的垃圾，但是绝大部分的志愿者活动并未受政府的直接组织。“政府当时没有组织，我看哪搭帐篷，需要帮忙我就去帮。风很大，我们都不太会搭帐篷，解放军干这个比较在行”(灾民志愿者TDG)。
此时，由于公路交通仍未较好恢复，外地的志愿者很难进入G县。根据G县团委志愿者登记名册，5月20日前进入G县的志愿者绝大多数为H市人，包括H市市区和G县兄弟县的志愿者，约占志愿者总数的90％。5月22 El进入G县MY镇帐篷学校的志愿者声称他们是最早进入MY镇的外地志愿者：“我们5月18就进入了四川，但是G县进不来，最后从S洲走水路，22号才到G县MY镇，我们是MY镇上第一批外地志愿者。”
5月24日，G县抗震救灾指挥部制定《G县抗震救灾指挥部关于规范抗震救灾资金发放工作的通知》，对救助对象、救助标准、救助时间、登记办法、资金发放和严肃纪律作了较清晰的规定。这标志着G县政府已经成为抗震救灾的计划者、组织者、主要实施者，扮演着主导的角色，志愿者此时已处于辅助性地位。G县本地的一些民间组织也开始反应过来。5月26日，此前一直在G县从事社区儿童教育项目的国际世界宣明会①，成立了抗震救灾临时办公室。灾后的30天内，宣明会在四川省内共向102 800名灾民发放棉被31 001床、口粮464 100 kg、彩条布7 000、民用帐篷500顶、学校帐篷213顶、儿童包500个，设立3个儿童天地；G县是宣明会的重点援助区 。北京山水自然保护中心向四川灾区捐送食品、棉被、帐篷、衣物、饮用水、药品、发电机、通讯设备和燃油等，折合人民币33．137 9万元。成都城市河流研究会、大巴山生态与贫困问题研究会做了一些具体救灾工作之余，与四川本地及外地一些NGO协商成立了四川“5·12”民间援助服务中心，为NGO和志愿者有序有效地参与震灾救援活动提供了一个信息服务平台，对G县的志愿活动也起到了一定作用。5月27日，H市到G县的主干道终于被抢修通车。大批外地志愿者及其带来的物资开始进入G县。唐山志愿者是G县灾民十分感激的一个志愿者群体，“唐山志愿者与我们有着同样的受灾经历，能更深地理解我们的感受，他们给我们的帮助很贴心”(灾民DJL)。北京师范大学心理学院派出的10名硕士与博士组织的心理辅导队6月1日到达G县中学，成为第一支进入G县的专业心理辅导队伍，受到G县师生的热烈欢迎。
6月18日，中国政府网公布《国务院办公厅关于印发汶J1I地震灾后恢复重建对口支援方案的通知》，确定由较为富裕的J省对口支援G县。此时，G县政府已掌控局势，全力进行灾区重建工作。J省政府各系统分别对应G县各系统进行对口支持，而J省的企业除了捐钱捐物、组建志愿队伍之外，还援建了G县大部分的活动板房。随着重建阶段逐步深入，志愿者的作用大为减弱，外地志愿者开始陆续撤离。7月中旬，大部分志愿者已经撤离G县，G县城区及各个乡镇均只剩下一两个帐篷学校。
四、志愿者管理中的冲突问题
冲突建立在不同的利益和偏好的基础之上，冲突的发生往往有复杂的动机[ 。纵观G县志愿者参与抗震救灾的全过程，志愿者在抢救伤员、转送救灾物资、灾民安置、卫生防疫、学生教育等事务中为抗震救灾做了较多的工作，但数目众多、缺乏组织的志愿者，在没有得到有效管理的前提下，救灾效率难以充分发挥，其行动处于无序状态，引发了一些冲突与尴尬。① 1950年，国际世界宣明会成立于美国，目前在全球96个国家和地区都有项目活动，是最具规模的国际救灾、扶贫与发展的民间机构之一。1962年台风袭击香港，国际世界宣明会随即在香港开展救灾活动，并设立办事处。1982年，香港国际世界宣明会辖下中国事工部参与青海水灾的救援工作，1993年在中国大陆成立中国宣明会。2007年9月宣明会成立G县项目办公室，开展儿童社区发展的项目，包括儿童心理、儿童卫生和儿童教育等。
(一)志愿者的救灾热情与严峻现实间的反差
在如此重大的自然灾害面前，没有统一管理、指挥、协调，各方面均很容易出现很多问题。政府、志愿组织或志愿者自身，都不知道进入G县的全部志愿者人数，没有谁能较为确切地掌握志愿者的活动情况。志愿组织与团委系统分别管理着一部分志愿者，而大部分的志愿者既没有加入志愿组织，也没有纳入团委系统，而是自发地在灾区从事抗震救灾活动。根据H市团委的负责人GXL介绍，H市团委登记的为G县进行救灾物资搬运的约5 000人，加上G县的灾后登记上报的人数，汇总后约9 000人，而估计参与整个G县抗震救灾的志愿者超过3万①。这3万余名志愿者没有统一的管理者，相互间没有很好的信息沟通，行动无法协调，救灾效率低，表现在以下两个方面。
1．协调不力
外部协调方面，G县没有一个统一的平台对信息进行管理，发布诸如G县或者更具体的地区需要志愿者的类别及人数，志愿者只能凭个人感觉自发行动。结果，大量没有组织、没有计划、没有装备、没有专长的志愿者在H市到G县、G县到各乡镇的交通要道不断无序流动，导致本来就因塌方、泥石流而不畅的交通线更加拥堵，有时甚至导致急救车辆、工程抢险、军队救援车无法通行。G县因此不得不设立关卡，实施道路管制，这在一定程度上又打击了志愿者的热情。这种情况在四川其他受灾县也存在②。在内部协调方面，政府、志愿组织、志愿者个体3个部分互不了解对方的活动情况。G县县城志愿医护人员、志愿教师过剩，无事可干，而G县下辖的ZY镇的官员却四处奔走为寻找教师、医护队员发愁。救援者容易到达的地区，救灾物资被多批志愿者重复发放，曾出现向一个小孩发放七个书包的事例。
2．组织不到位
大量无组织的志愿者凭一腔热情从事抗震救灾活动，行动的计划性、组织性难以得到保障，很难进行长期有效的救灾行动。志愿者付出了很多，却没有看到自己希望的结果。H市红十字会物资接收站的负责人DSL在充分肯定志愿者的价值后说：“协助物资转运的这些志愿者，大都是十八九岁的年青人，开始的时候，他们干得很认真，但是做了几天，没有人来替换他们，干活的质量就大大下降了，一些需轻拿轻放的物资也因此损失很多。”H市团委的负责人陈XL也提到，“一些来灾区实施救助的志愿者由于准备不充分反成了被救助对象”。
(二)志愿者与政府间的矛盾
抗震救灾，志愿者与政府本应紧密配合，但在G县，志愿者与政府之间的关系却呈现出一定程度的紧张。
1．政府官僚气息浓，对志愿者心存疑虑
志愿者对政府的意见主要集中在三个方面：一是认为G县的各级政府部门很势利，不能一视同仁地对待志愿者，对于前来赠送物资尤其是赠送大批物资的志愿者热烈欢迎，而对于贡献时间和体力的志愿者则态度冷淡；二是认为G县政府态度冷漠，不给志愿者提供任何帮助；三是认为G县政府把志愿者视为麻烦制造者，一旦掌控了局势就欲将志愿者驱逐出境。MY镇一位灾民志愿者被问到是否在政府注册时回答说：“上哪去登记去?没有谁说要登记啊。当时形势这么紧急，再说登什么记啊，帮大家做点事是应该的，我又不想捞什么好处。”当问到在当前重建阶段志愿者最大的困难在哪里时，关注儿童的志愿者组织“希望九州”中一位姓王的志愿者说：“现在最大的困难就是如何在这里继续呆下去。我们只要出一点乱子，当地政府就会把我① H市为地级市，G县为H市的辖区。H市市区在地震中并未遭受大的损毁，在抗震救灾中承担着G县救灾物资转运站的功能。② 2008年第20期(中国新闻周刊》记者蒋明倬曾以“数十万志愿者四川集结：中国公民社会曙光初现”为题报道，什邡市委书记在震后第5天曾无奈地表示，“我们不再欢迎志愿者的到来”。中国农业大学学报(社会科学版)们赶走。我们不远处曾经有一个山东过来的志愿者队伍，计划组织得不是很周密，钱花光后，向当地政府寻求帮助，期望政府提供一份有少量报酬的工作，以挣到返程的路费，结果当地政府将他们拒之门外，最后他们向其他志愿者借钱才得以成行。走的时候，那个队长发誓再也不来四川做志愿活动了。”
2．志愿者给救灾活动带来了一些麻烦
政府对志愿者的责难主要集中于两个方面。一方面，政府认为许多志愿者不理解志愿者的意义；另一方面，政府在肯定志愿者的热心之后，抱怨志愿者难以管理，给灾区带来了麻烦。G县团委工作人员徐XH介绍：“有一次，来了一个大学生，什么都没有带，证件也没有、钱也没有就过来说要当志愿者，声称什么活都能干。你说这样的情况，他自己都将成为救助的对象，我怎么给他安排工作嘛。人家唐山的志愿者，自己带吃的，自己带帐篷，起早摸黑的做志愿活动，这才是真正的志愿者。”G县团委志愿者管理负责人李SM报怨：“有很多志愿者只想拿一个证明，然后到处乱跑，还有的志愿者就是来灾区探险和体验生活的。”当地政府觉得志愿者的管理是一个棘手难题。志愿者成分复杂，而且志愿者之间的差异很大。有团委的工作人员称，“刚开始碰到过来帮忙的志愿者，我们一般都说服他们注册，然后发一个志愿者的红袖套以便管理，但后来都不敢发了。因为有一些年青人，领了志愿者的红袖套之后，就自己到处乱闯，上北川县城考察去了，结果我们被上级严厉批评乱发袖套”(H市团委)。
五、志愿者管理中冲突的原因
不同的学者，对冲突原因的解释有不同的说法。美国行为科学家杜布林认为，冲突的产生有8个方面的原因：人的“个性”；有限资源的争夺；价值观和利益的冲突；角色的冲突；追逐权利；职责规定不清；组织的变动和组织风气不佳等。[11171组织行为学专家Robbins主张，导致冲突的原因主要有3个：沟通问题；结构差异问题；个性差异问题I1 。实际上，诱发冲突的因素有许多，结合地震具体情况，从“动力源——理念—— 行为”三要素入手有一定的解释力。在G县的志愿者管理实践中出现的冲突纷繁芜杂，但主要还是集中在志愿者的热情与现实之间的冲突、政府与志愿者之间的冲突这两个大问题。而这两大冲突又相互缠结，一定程度上互为因果，只有对这两个冲突进行细致剖析，揭示这些冲突产生的原因，才能回答如下问题：应急状态下的管理者是谁，管理的方式如何，效果如何；谁是应急状态下志愿者的管理者，应该采用什么样的方式进行管理。本文拟运用“动力源——理念—— 行为”三要素分析框架，对G县志愿者管理实践中产生的冲突进行分析。 (一)志愿者管理主体的转移
抗震救灾的实践中，G县志愿者的管理主体实际上不是固定不变的，而是出现了两次转移，呈现为不同特性的三个阶段。管理动力源的差异，使管理主体的职责与扮演的角色有较大不同。
第一阶段，志愿者单一中心期。在这一阶段，志愿者的管理主体为志愿者自身，此阶段时间跨度较短．大致为5月12日至5月14日。在灾后不久的时间里，G县政府还没反应过来，来不及组织起足够的力量实施救援。G县此时的抗震救灾活动主要表现为灾民自救与互救。此时的志愿者大部分在G县的灾民内产生，这时候志愿者的管理主体是这个群体自身。在此阶段，这些志愿者实旌的救援是分散的，没有统一的指挥中心，救援具有很大的随机性与偶遇性，大多数志愿者凭借着自身有限的经验，按照自己的思路实施救援。
第二阶段，志愿者和政府双中心期。这一阶段的时间跨度大致为5月14日到6月17日，在此期间，志愿者的应急管理主体是志愿者与政府，呈现出志愿者与政府的双头管理模式，经过灾后短暂的混乱，此时的G县政府已经反应过来，全力组织救人、抢修基础设施以及从事卫生防疫等工作。而志愿者则分裂为两个部分：少量志愿者在团委进行了注册，按照政府的安排进行抗震救灾的活动，吸纳到政府管理体制内；而大部分志愿者却依然自行开展活动。志愿力量与政府力量共同救灾，却都有各自的救灾计划和行动。
第三阶段，政府单一中心期。6月18日以后政府重新掌控灾区的一切，成了志愿者管理的主体。此时，政府的作用和控制力回到了地震灾害发生前的常态，志愿者处于一种陆续退出的状态。
管理主体在志愿者与政府之间存在着转移，而事先并没有政府与志愿者双方结合联动的制度安排，因此很难形成一个统一的管理主体。在这种情况下，志愿者的统一管理与协调自然就无从谈起，志愿者个体的热情与现实发生碰撞就成为一种必然。在第一阶段，本地志愿者(大部分为G县灾民)各行其是，协调性不强；第二、三阶段，随着外部志愿者的进入，志愿者内部的组织性、协调性得以增强，但却与另一重要的行动者——政府缺乏紧密的配合，两者无法达到协调统一。
而管理主体的转移，无疑会导致两个重要主体—— 志愿者与政府产生一系列冲突。当一个阶段过去，后一个阶段到来时，前一个阶段的主体由于惯性会产生一些不习惯，因此志愿者与政府的冲突集中于两个阶段的过渡期。比如在第二阶段向第三阶段转移的过渡期，政府希望志愿者的管理也恢复到灾前的平常状态，这令志愿者一时难以接受，双方很容易出现冲突。志愿者批评政府势利，而政府则以强硬的姿态回应。“刚开始的时候，政府自己的运作有点混乱，而且他们物资也十分缺乏，所以他们对志愿者也十分欢迎，但是当政府反应过来，手里掌握了大量物资后，他们对我们的态度就变了”(希望九州的志愿者李xx)。这时候也就很容易出现政府严格限制志愿者，甚至驱赶志愿者的行为。
(二)政府与志愿者的理念不同
齐美尔认为，冲突有两种类型：一种是个人性的、主观性的冲突；一种是非个人的、客观性的冲突。而且，冲突越是围绕着现实问题发生，则其激烈性越小；越是围绕非现实问题发生，情感介入越多，冲突就越为激烈。n3]如果政府与志愿者在观念上存在着较大的差距，冲突必然表现得激烈且无法回避。政府与志愿者的观念冲突主要集中在三个问题上：管理主体是谁；采用何种管理方式；管理主体该不该给志愿者提供保障。
1．谁是管理主体
关于谁是G县志愿者的管理主体，不但志愿者与政府之间无法达成一致，就是志愿者内部或政府内部也没有统一的答案。
对于志愿者这个群体而言，关于“谁应该是管理主体”大致有三种倾向。第一类是管理抗拒型，此类志愿者根本没有意识到做志愿活动还需要管理，觉得自己来灾区救人，这本身就是一种奉献，是一件高尚的事情，严格的管理一定程度上是对他们志愿纯洁性的怀疑。第二类是政府接纳型，持此倾向的志愿者习惯地认为政府是应急状态下志愿者管理的领导，并愿意接受政府的领导。第三类是政府抗拒型。这类志愿者并不否认政府在应急状态下的作用，但总是游离于政府体制之外，他们也接受政府的指导，但有自己的行动计划。他们对官方组织的青年志愿者的志愿者精神“俗化”，管理“行政化”等现象有较大的成见，不太愿意依靠政府，而刻意与政府保持一定的距离。应急状态下，政府认为自身毋庸置疑是志愿者统一管理主体，但实际操作上政府却无法做到这一点。这种理想与现实间的冲突，志愿者和政府都难辞其咎。在G县抗震救灾的第一阶段，G县政府根本就没有反应过来，管理自然就无从谈起。当政府反应过来，甚至当政府掌控抗震救灾的整体局势后，也没有实现政府对志愿者的统一管理。
志愿者不愿意接受政府领导的态度当然是一个重要原因，但实际上政府也并未对应急状态下志愿者进行合理的管理。H市抗震救灾应急指挥办公室在救灾期间发布的29个文件里，均未提到志愿者的管理。G县的领导讲话里提到了要发挥志愿者的作用，但并没有提出可操作的志愿者管理办法。一般而言，政府普遍认为志愿者的管理是团委的职责，而团委系统在现有条件下却无法承担这一职能。G县团委只有6名工作人员，辖下各乡镇均只有1个工作人员的编制，平常状态下职责是负责当地团组织的管理，活动的强度与频率有限。而在应急状态下，要求仅凭团委之力，对来自全国各地的3万多名志愿者进行统一管理，明显不太现实。抗震救灾过程中，G县团委基本上降格为一支救援队伍，主要工作是建立志愿者临时团支部，组织50多名志愿者在G县大广场开展垃圾清扫活动，协助灾民搭帐篷、领物资、转运物资、维持秩序，但却没有对志愿者形成一个统一的管理。政府方面的志愿者统一的管理机构—— 团委，实际上沦为一个对志愿者并无较大吸引力的登记机构。G县辖下的MY镇、HG镇等地方团委，根本就没有对志愿者进行登记，甚至都没有独立开展活动。从G县团委的志愿者登记表来看，登记的情况相当粗糙，仅有时间、姓名、来源、联系方式4个项目，无法通过登记表来判定志愿者的专长而对志愿者进行分类使用。G县各部门在抗震救灾的过程中如需要志愿者，大部分都是自己找各专业的志愿者，除了那种对专业性不强的人力需求(如红十字会物资转运时物资装卸)，其他很少有部门通过团委周转。
2．该如何管理
对志愿者如何进行管理，志愿者与政府存在着两种不同的倾向。志愿者只要求政府提供信息平台，倾向于把所有的志愿者都编入第三域志愿者的行列，采用与行政管理不同的方式，而政府却倾向于把所有的志愿者都编入行政管理的队伍内。显然，这是引发志愿者和政府冲突的直接原因。
3．管理者该不该为志愿者提供保障
应急状态下，政府该不该给志愿者提供保障?志愿者强调的是，在地震这样恶劣的条件下，志愿者完全实现自给相当困难，政府应该尽其所能为志愿者提供保障。政府则批评志愿者们不理解志愿者的真实内涵，志愿者首先就应该有自我保障的能力，然后再谈从事志愿活动。G县团委的李SM就表示：“政府若有资源去帮助志愿者，还不如拿去救助灾民。”这就涉及志愿者与政府双方对志愿者概念的理解不同。一种观点认为，志愿者是自愿贡献个人时间和精力，在不计物质报酬的前提下，为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的人员l1 。另一种观点则表明，纯粹的志愿者应严格限定在自愿提供服务、没有任何报酬、在正式的组织中工作、与受益者无任何亲属关系这4个维度上l1 。当然，广义的志愿者不局限于此。
从G县的访谈情况来看，志愿者普遍接受的是广义的志愿者理解，认为无论财物或精力、体力，只要与常态相比，因爱心而进行物质与精神上的付出，就是一种志愿活动。而G县政府则突出的是志愿者不应当寻求任何回报，也不应该向政府寻求物资保障，他们所理解的是纯粹志愿者的概念。
(三)政府与志愿者的动机差异
在5·12大地震的志愿者群体中，志愿者的构成一改过去主要由在校大学生构成的局面，变得十分复杂，囊括学生、工人、农民、企业主、教师、医护人员、工程师等各种职业；但尽管志愿者的构成复杂，救援对象的优先次序存在差异，整体上而言，志愿者这种利他主义的追求非常明显。
对于G县政府来说，开展抗震救灾是一种必须履行的责任。直接影响G县政府抗震救灾行动的，是H市政府、四川I省政府乃至中央政府。政府的抗震救灾更多地体现为一种行政职责。 志愿者与政府的目标差异与动力源差异，使志愿者与政府在观念上有较大的差异，表现为行为上的对立，极易诱发冲突。G县ZY镇“小绵羊组织”的志愿者李LT在谈到进入政府掌控局势后的灾后重建期，政府对志愿者态度转变时说：“当地政府解决了上级提出的四有后—— 有水喝、有饭吃、有房住、有衣穿，就觉得自己的任务完成了，剩下的就是保持稳定，不要出现灾民闹事的情况。至于灾民的心理问题、小孩的教育问题、社区文化的建设问题，他们都不会考虑，因为上级不会考核。志愿者留在灾区，有时确有可能会制造一些麻烦，甚至可能出现宗教问题；所以现在限制志愿者活动，防止志愿者引发麻烦已经成为当地政府的一项重要的任务了.”
六、志愿者应急管理的启示
通过对G县应急状态下志愿者管理冲突的分析，有3个方面的问题值得思考和讨论。
启示一：建立志愿者与政府联动管理平台。
G县的事实证明，在重大灾害等应急状态下，政府组织力量应对灾害需要一定的反应时间，而对灾害的反应却刻不容缓，这就需要民间力量来弥补这个空缺。例如，地震搜救的黄金时间就是震后72小时，因此灾民中的志愿力量开展自救互救就显得尤为有效。同时，民间力量的救援与政府相比显得更为机动灵活，更加富有人性化与个性化，救援质量往往更高，与政府力量相比存在一些方面的优势，应当得到大力发展。所以，在应急情况下，救灾行动的管理主体有可能在政府与志愿者中间发生转移，而事实是政府与志愿者都难以全程掌控局势。因此，建构一个统一的志愿者与政府的管理平台，充分发挥志愿者的特长与政府的优势，就显得非常重要。志愿者与政府联动的应急管理平台，应当将志愿者与政府共同纳入一个系统，包括捐赠、信息共享、物资调配、协调、审查规制等制度体系。
启示二：政府必须有一个与志愿者沟通的制度性渠道。
志愿者与政府两者的抗震救灾的动力源不一样，在应急状态下，志愿者管理的两个可能主体— 志愿者与政府之间没有正式的沟通渠道，很容易发生冲突。这种冲突属于齐美尔所说的围绕非现实问题发生的非个人的、客观性的群体层次的冲突，容易激化而产生消极的社会影响。政府部门要有专门针对志愿者的接洽机构，目前团组织系统的模式不合适承担这一职责，应重新组织进行制度性安排，使制度性渠道既有权威性，又富有高效率。
启示三：对志愿者进行科学分类。
Stenzel和Feeney将志愿者的参与动机分为3大类：(1)利己。利己行为指为增进个人利益的行为，包括有形的利益(如金钱)和无形的利益(如他人的表扬赞许)；(2)利他。利他行为指在没有任何回报的情形下帮助他人的行为；(3)社会责任。社会责任指以实际行动回馈社会的志愿者参与动机。 6_英国学者史密斯将其归纳为4种基本类型：互助或自助、慈善或为他人提供服务、参与、倡导与宣传l1 。美国学者伊尔斯利将志愿者行为区分为正规与非正规两种。正规志愿行为指为社会需要及组织需要的服务；非正规志愿行为则是对个人所理解的社会需要的一种自发的服务形式。当然，也有人将志愿者分为专业志愿者与非专业志愿者，在此基础上再细分为基层志愿者与管理层志愿者。不过，这些志愿者的分类，对志愿者管理实践的操作意义不大，因为它们没有体现志愿者的特殊性，因此应当探索一种新的分类方式，以促进志愿者的管理。 从管理的角度来看，志愿者可分为精力体力型、资金物资型和全能型3个类型。精力体力型的志愿者主要是贡献体力精力，资金物资型的志愿者捐款捐物，全能型的志愿者不但安排时间参与各种活动，而且还捐助资金和提供物资。在应急管理下，按照这种方法对志愿者进行分类，将十分有利于厘清志愿者的管理与保障。这3种类型的志愿者应当都纳入广义的志愿者的范畴，除了捐献金钱和提供物资的这个类别的志愿者，另两类志愿者的管理者都需要给他们创造条件，提供志愿者保障的义务。
七、结语
作为一个地域辽阔、自然灾害频发、人口众多的国家，应急反应的制度性构建至关重要。我国志愿者群体，近年来已得到了长足的发展，并作为应急反应的重要力量走上了前台，但如何对其进行有效管理并形成一种制度性的常态则有待研究。在目前情况下，志愿者组织远不能担负起应急状态下志愿者管理的重任，而政府部门也没有为应急状态下志愿者的管理做好准备，因此志愿者的应急管理显得较为无序。本文应用冲突理论，以“动力源——理念——行动”3个冲突因素为框架分析抗震救灾中志愿者热情与现实之间、政府与志愿者之间两大冲突产生的原因，以此把握志愿者、政府的行动逻辑及志愿者与政府之间的关系，在此基础上提出应急状态下志愿者的分类管理、志愿者的保障、志愿者与政府的制度性信息沟通平台构建等启示，期望有利于实现志愿者组织、政府、志愿者三者之间的良性互动，建构起制度化的应急志愿者管理体系。