《中国环境报》：加强制度建设,全面提升环境监管能力

时间：2022-02-23 16:54:30 浏览量：次

党的十七大提出建设生态文明，这就要求我们进一步加强生态建设和环境保护的制度建设，使我们的工作更好地走向常态化、规范化和法制化。

加强制度建设是推进历史性转变的需要

环境保护要实现历史性转变，其中之一就是“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平”。面对当前环境保护新形势和生态建设新任务，我们要更多地运用法律、政策和经济的手段，通过建立制度平台，真正形成一套长效机制。

前几年或者更长一段时期以来，我们工作中的一个重要方面就是解决环境污染的历史欠账，尽快遏制生态环境恶化的趋势，解决突出的环境污染问题，消除因严重违法排污引发的环境事故。浙江省从2004年至2007年开展的“811”环境污染整治行动，重点就是还环境污染的历史欠账，解决突出的环境问题。在这些过程中，主要是依靠和发挥我们的优势，通过党委领导、政府负责、部门配合、社会参与的环保工作机制，集中力量开展污染整治行动。虽然这期间我们也出台了一系列政策、制度，对提升环境监管水平起到了推动和保障作用，但总的来说，主要还是依靠一些不同的工作载体，以完成有阶段性目标的工作任务。在今后一个较长的时期内，这种工作方式仍然会是环保工作的重点。但是，随着生态文明理念在全社会逐步确立，随着环境保护真正成为优化经济增长的重要手段，随着环境管理以污染集中防治为主向日常监管为主转变，以及社会各方参与环保工作的积极性不断提高，对环保工作走上制度化、规范化和法治化轨道的要求就显得迫切起来。

按照不同责任主体特点创设制度

环境保护责任主体有3个层面:第一，环境治理的责任主体是企业及所有排污单位。第二，环境管理的责任主体是政府。第三，环境监督的责任主体是全体社会成员。

对治理主体来说，目前主要是要解决企业环境成本和效益的外部性问题。企业作为治理主体，缺乏内在的治理污染动力，主要原因是其环境成本可以外部化，可以通过偷排、漏排来逃避治理责任，让整个社会来承担环境成本。所以，要通过制度安排，把环境成本转化为企业内部成本，促使企业用心治理污染，以降低成本。同时，投入了治理费用，环境效益却由公共享受，企业就缺少内在动力。要解决这个问题，首要的是制订一套完整的经济政策，形成经济的激励和约束机制。一是要做到排污有成本；二是要做到治污有效益。在政策、机制和体制上要鼓励企业治理污染，要建立生态(环境)补偿机制。当前，制度建设的一项重要内容是尽快建立完善的排污权交易机制，这是促使企业环境成本内部化的一个重要手段。嘉兴市在这方面就做了积极的探索和实践。排污权交易是一项新生事物，没有现成的例子可循，要立足于“试”，在“试”的过程中逐步完善，使企业建立起社会责任体系，促使企业主动承担环境保护的社会责任。

对管理主体来说，政府作为公共管理和公共服务的承担者，有责任和义务制订一整套的环境管理制度。这套管理制度包括针对管理对象的各种规范和针对管理者自身的考核制度。要从法律法规的角度，尽可能明确环境监管、环境审批、环境处罚等的程序和细则，做到有法可依，依法行政。同时，要建立针对政府及其管理部门的考核评价体系，把环境保护工作纳入到党政领导干部的政绩考核中。这几年，浙江省在对各级政府的考核评价方面进行的制度探索相对比较多，省里每年都下达生态省考核目标任务书，各市、县(市、区)也有相应的目标任务书。下一步，我们要不断完善考核指标体系，将考核结果和党政领导干部的政绩联系起来，把它完整地纳入党政领导干部政绩考核体系。

对监督主体来说，人的生命和健康安全权益是基本人权；环境保护事关老百姓的生命健康安全，是每个人所关注的，也是愿意参与的。广大人民群众监督环境保护工作，这是他们的一种权利，也是维护他们自身利益的需要，具有内在积极性。我们要想方设法地把全体社会成员的积极性调动起来，形成强大的监督力量。特别是在现阶段，各种违法排污事件频频发生，环保部门的环境监管任务十分繁重；我们的监管力量比较薄弱，监管手段相对落后，就更要依靠社会的力量，更要把监督主体的积极性充分调动起来。要通过全体社会成员的参与、监督，使他们能更理解、配合和推进我们的工作。在监督形式上要多样化；在监督内容上，不仅要监督企业的违法排污行为，也要利用人民群众这一监督主体来监督政府依法保护环境。

加强标准规划政策法规的研究制订工作

建立环境保护的长效机制，要抓好标准、规划、政策、法规等各方面的基础性工作，并把它作为环保部门工作创新的重要内容，作为体制机制创新的重点，有计划地稳步推进，最终形成一个完整的体系。

首先是标准问题。环境标准是环境管理的依据和准则。加强环境标准制订，对促进环境管理的科学化、规范化和标准化，提高环境监督管理水平，推动企业科技进步等有着十分重要的作用。要根据我们的环境特征、产业特点和环保工作需要，制定符合现阶段经济社会发展实际的环境质量、污染物排放、环境准入标准。要对相关的环境标准进行总体规划，明确目标、任务、方法和保障措施。要组织科研单位、大专院校、企事业单位的力量共同参与标准的起草制定工作，切实承担起技术支撑功能。今年下半年，浙江省将重点研究制定印染、造纸、医化3个行业的环境准入标准，和《浙江省集中污水处理厂氮磷进管标准》等3个地方排放标准。

其次是规划问题。规划是政府全面履行职能、优化资源配置、实现战略目标的重要依据和手段。环境规划是环境标准制定的依据，环境标准是规划实施的凭借。要进一步加强环境规划的管理，根据环保工作需要，确定规划制定任务，提出规划编制计划，有序地推进各类战略性、导向性和专项性规划，建立层次分明、功能清晰的规划体系，健全规划实施的保障机制。要加强对规划编制工作的组织协调和督促指导，加强各类规划的衔接审核，使各类规划有机衔接，发挥整体功能。要加强规划评估，认真分析规划实施过程中存在的问题，提出对策措施，确保规划内容得到切实落实。当前，要做好环境保护“十一五”规划中期评估工作；加强与发改部门的沟通协调，做好生态环境功能区规划和主体功能区划的衔接工作。

第三是政策问题。要着力完善环境政策体系，创设和完善环境经济政策、环境监管政策和环境技术政策。环境经济政策的核心是建立和完善环境有偿使用制度，重点是要通过经济杠杆，调动企业保护环境的内在积极性。我们推进嘉兴等地排污权有偿使用及交易制度试点工作，就是要及时总结经验、完善制度，适时在全省推广，争取列入全国排污权交易试点省。要进一步健全生态补偿机制，明确各利益相关者的权利、义务、责任，完善补偿的内容、方式、标准和实施措施。要积极会同财政、物价等部门，逐步建立完善能反映污染治理成本的排污价格和收费机制，适时提高排污费、污水和垃圾处理费的征收标准；研究出台污泥燃烧发电的扶持政策，完善脱硫电价加价政策；加强与金融部门的联系沟通，大力开展企业环境行为信用评价工作，认真贯彻落实国家绿色信贷、绿色保险、绿色证券、绿色采购等政策，及时制定出台实施细则；积极探索环保投融资机制和产业化发展机制，鼓励和引导社会资本进入环保基础设施建设领域，形成多元化投资主体和融资渠道。环境监管政策主要还是属于行政手段的范畴，关键是要认真落实环境影响评价制度、总量控制与环境目标责任制、排污许可证制度，制定完善相应的配套措施和实施细则。同时，对交接断面水质管理制度、“三同时”管理制度、重点监管区制度、上市企业核查制度等，都要进行认真研究和完善。环境技术政策，主要是指政府通过向广大公众、企业等推荐使用有利于环境保护的技术、工艺及设施，引导产业发展、调整产业结构、从源头上减少污染的管理方法。环境技术政策包括各种污染要素的控制技术、环境管理体系认证、清洁生产审核、环境标志产品等带有企业自愿性质的引导性政策。要提出政策制定计划，分解落实政策制定任务。要提高政策研究制定的能力，善于从总体上把握政策的走势、需求和出台时机；要提高政策执行能力，加强对政策执行情况的督察、政策效果的评估，使政策不断完善，适应生态环保实际需要。

第四是立法问题。制度体系中，最具威力的制度就是法律法规。加强环境立法、提高立法质量，是全面推进环境保护工作的重要保障。要坚持“急用为先、以民为本、特色为重、质量为上”的原则，积极探索总结，及时将一些成熟的政策措施上升为法规，抓紧制定出台更多、更具实用性和可操作性的地方环境法规，尽快使环境法规全起来、硬起来，确保环保工作有法可依。浙江省将根据立法规划和计划的要求，争取尽快出台《浙江省水污染防治条例》，开展《浙江省辐射环境监督管理办法》、《浙江省生态环境功能区规划管理办法》、《浙江省重点污染物总量控制和排放许可证管理条例》、《浙江省生活饮用水水源保护条例》、《浙江省环境保护条例》等地方性法规、规章的起草。同时，要根据形势发展和环境保护工作需要，适时修改现行的地方性法规和规章。

(作者系浙江省环保局党组书记、局长)

要点提示

加强制度建设是推进环境保护历史性转变的需要。而要建立环境保护的长效机制，就要抓好标准、规划、政策、法规等各方面的基础性工作，并把它作为环保部门工作创新的重要内容，作为体制机制创新的重点，有计划地稳步推进，最终形成一个完整的体系。

编辑心得

保护环境、优化生态，必须以健全、完善的体制机制作保障。面对当前环境保护的新形势和生态建设的新任务，各地除了要坚决落实既定的各项环保制度之外，还要深化改革、创新思路，更多地运用法律、政策和经济的手段，通过建立制度平台，真正形成一套健全、完善的环保制度体系。

作者：徐震

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