统筹城乡公共服务实现社会和谐发展

时间：2022-03-16 15:25:30 浏览量：次

一、城乡一体化中基本公共服务均衡发展的现状与问题

统筹城乡经济社会发展在成都被表述为城乡一体化。它既是一种区域发展战略，也是一种治理方式或治理制度。推进城乡基本公共服务均等化，以城乡公平促进社会公平，以缩小公共服务差距缩小城乡差距，从而实现城乡社会和谐发展。从城乡一体化战略推行至今的6年以来，均等化的公共服务体系建设一直是城乡统筹发展的主要内容。

　　（一）以健全农村公共服务体系为突破口，通过增加政府财政投入，实现城乡公共服务均衡发展

城乡公共服务不均衡主要表现为农村公共服务体系不健全，尤其是农村公共服务设施严重短缺，因此，向农村公共服务设施投资是缓解农村公共服务供给的基本条件。从2003年实施城乡一体化发展以来，地方财政用于“三农”的财政支出逐年增长，到2008年，地方财政用于“三农”的支出比2003年增加了13倍。农村的基础教育、公共卫生与基本医疗、医疗保障（如新农合）、文化及科技等有关农村公共服务的投入也呈现大幅增长趋势。

　　（二）树立“全域成都”发展理念，以规划为先导，通过创新制度实现城乡一体的公共服务资源配置

　　首先，在“全域成都”发展理念指导下，把城乡一体化规划引入公共服务体系建设中，建立起城乡一体化的公共服务规划体系，并相应编制教育、医疗卫生、基础设施、文化、社会保障的专项发展规划，明确各项公共服务事业发展的目标、任务、重点与保障措施，形成覆盖全区域的城乡公共服务规划体系，逐步打破城乡分割的公共服务资源配置格局。

　　其次，结合规范化服务型政府建设和推进“大部制”政府机构改革试点，构建城乡一体化的组织架构。在对农业、规划、交通、水务等多个部门机构改革基础上，2007年组建统筹城乡工作委员会，并专门下设社会处，成为统一承担全市城乡教育、医疗卫生、社会保障和文化等公共服务事业改革的组织机构，为城乡一体化的进一步推进提供了有力的组织保障。

　　再次，以制度创新促进城乡公共服务均衡发展。通过大力改革户籍（如取消农业户籍实行统一的城乡居民户籍制度）、就业、社会保障（如新农合与城市居民医保制度并轨）、教育（如拆除农民工子女在城市入学门槛）、医疗卫生、文化等公共服务的制度和机制，不断推动城乡公共资源均衡配置，建立起城乡一体的公共服务体系和供给制度。

　　最后，加大公共服务政府补助水平，通过大幅提高政府对于城乡基础教育（如“两免一补”）、城乡居民医保（提高政府补助标准）、新型农村养老保险、城乡社会救助、社会福利（如最低生活保障）的财政支出水平，直接投资于城乡居民，增强了城乡居民获取公共服务的能力。

　　（三）以村级公共服务供给为主体，提高村级公共服务和社会管理水平

　　如何围绕统筹推进“三个集中”，促进城乡公共服务均等化？成都的经验是以村（社区）为重点，构建城乡统一的公共服务制度；以提高农村基层公共服务和社会管理水平为保障，推进城乡基本公共服务均等化。首先，制定村级公共服务和社会管理的目标任务。提出村级公共服务和社会管理水平要达到“四个有”。其次，厘清村级公共服务提供思路，明确以政府为主导，多方参与的责任分担原则和建立多元公共服务供给机制。并强调充分尊重农民意愿，维护农民民主权益，充分发挥村级自治组织作用。再次，健全村级公共服务和社会管理分类供给机制。按照经济社会发展水平将村级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障等七个大类，并实行分类供给。最后，建立村级公共服务和社会管理经费保障机制。明确政府在农村公共服务中的投入责任，规定农村公共服务事业投入的最低经费标准，市县两级财政每年划拨给每个村不低于20万元、全市不低于5亿元专项资金。为进一步保障农村公共服务供给，成都市规定从2008年起，将每年新增的公共事业和公共投资建设的政府投资主要用于农村公共事业和公共设施建设，直到城乡公共服务均等化的最终实现。

　　通过上述一系列措施，成都市大力推进了公共资源向农村倾斜，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，促进了城乡居民共享改革发展的成果，基本建立健全了城乡公共服务体系:农村医疗卫生设施标准化建设取得突破，基础教育的城乡均衡初步建立，社会保障实现了制度性全覆盖，城乡基础设施得到配套，文化的城乡差别有所缩小，城乡公共服务主要领域已开始初步形成均等化格局。

　　在取得上述成就的同时，成都市城乡基本公共服务均等化发展也还存在不少问题或障碍。主要表现在：（1）地方财政用于城乡公共服务体系建设支出虽然逐年增长，但是与教育、卫生等公共服务支出占GDP4%的国际标准相比仍有较大差距。与全国其他14个副省级城市人均教育和卫生经费相比仍有差距；（2）成都地处西部内陆，经济发展正处在止滑提速、加快发展关键时期，财政收入水平和人均可支配财力与发达地区比较仍然偏低，这种条件将会对公共服务支出的持续性与支撑力产生不利影响；（3）在城乡基本公共服务体系建设告一段落后，公共服务保障与社会管理体制落后的矛盾开始显现，劳动就业、社会保障、基本医疗、公共卫生、文化、扶贫等等公共服务内容中的相当部分下放到社区，但是社会管理的工作重心没有实现向社区下沉，管理不力、人员缺乏、人才不足、留不住人的问题日益凸显；（4）政府对于公共服务的提供存在包揽过多，社会资源调动尚不够充分，市场配置资源功能尚待发掘，政府购买公共服务内容较少、购买领域有待拓展。

　　二、进一步促进成都市城乡基本公共服务均等化的建议

　　（一）为促进基本公共服务均等化改革地方财政制度

　　在城乡一体化发展战略的总体要求下，要以调整财政支出结构，提供公共服务为重点完善公共财政体制：
一是进一步调整和优化财政支出结构。财政资金要坚决从生产性和盈利性领域中退出来，重点放在促进城乡基本公共服务均等化上，把更多的财政资金投向公共服务领域。按照缩小财政建设性支出、稳定财政行政性支出、扩大财政社会性支出的公共财政目标，提高财政公共服务支出比重，真正实现地方财政从投资建设型向公共服务型转型。
二是要尽快完善转移支付制度，使地方各级政府的财权与公共服务职责相统一、财力与公共服务支出相匹配。首先，在区域内按照责任——能力对称原则，合理划分市与区（县）之间城乡公共服务供给责任与范围。教育、卫生、基本医疗、社会保障等公共需求具有持续性和扩张性，需要充足的财力保障，必须坚持以市级财政支出为主；对于区内财力保障能力较低的地区，市级财政要通过纵向转移支付，支持落后地区的公共服务体系建设，使区域内各地区城乡公共服务均衡发展。其次，将区域内产业对口扶持制度延伸至公共服务领域。在区域内富裕地区与落后地区之间通过建立公共服务对口帮扶制度，解决落后地区农村公共服务体系不完整、设施供给不足的问题。
三是抓住成都市统筹城乡综合配套改革试验区试点“先行先试”的机遇，突破既有制度性约束。例如，有关公共服务基础设施建设，可以争取由中央政府代为成都试验区发行地方公共服务基础设施建设债券的方式，为成都试验区公共服务基础设施建设构建起持续发展的外部融资支撑。

　　（二）改革社会管理体制，增强社区与基层政府公共服务提供能力

　　要进一步明确社区和基层政府组织在城乡社会管理与公共服务提供中的地位和作用，除了健全其组织机构以外，重点一是改革社会管理体制，下放管理权限、下沉管理重心，增强其公共服务提供的资源保障与管理能力；二是充实基层政府公共服务管理人员，吸引专业人才下基层、到社区从事社会管理工作，提高待遇报酬与福利，使其愿意来、用得上、留得住。

　　（三）转变公共服务提供方式，扩大政府购买服务领域与规模

　　转变政府公共服务提供方式，探索政府购买公共服务模式，扩大政府购买服务的领域与规模。目前，成都市已在农村公共卫生、公益性就业岗位、农村公共养老等众多领域探索出政府购买公共服务的成功经验，应该进一步充分调动社会资源，能够由市场提供的公共服务就应该发挥市场的功能，不断扩大政府购买公共服务的数量与范围。

　　（四）建立地方政府基本公共服务考核评价机制

　　应该把地方政府公共服务提供的内容、绩效和城乡基本公共服务均等化程度作为考核地方政府政绩的主要指标，至少目前要逐步与考核地区经济发展置于相同的地位，并且，随着政府职能转变和规范化服务型政府管理体制的健全而把考核公共服务提供与城乡基本公共服务均等化作为最重要的政绩考核指标。要让人们认识到，能够不断为城乡居民提供均等、充分和优质公共服务的政府才是人民可信赖的政府。

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