关键词：政府投资；转型期；复杂性；控制
一、转型期的广义政府投资范围
在2004年7月16日出台的《国务院关于投资体制改革的决定》第3部分“完善政府投资体制，规范政府投资行为”“合理界定政府投资范围”中规定：政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。从学理角度看，这里的政府投资范围，其实是指成熟市场经济体制下的政府投资范围，可以把它称之为政府投资的功能性范围，属于狭义的政府投资范围。
然而，在经济体制转型期，市场经济体制尚未完全成熟，政府不能将其投资资源仅仅投向功能性范围的项目，由于政府在转型期还负有推动经济体制转换的责任，因此政府还要把其所掌控的一部分资金用在经济体制转型上。可以把这一部分政府资金支出视为转型性投资，从而这一投资范围界定为基于政府责任的转型性投资范围。把上述政府投资的功能性范围和转型性范围以及其它相关范围合并在一起，就构成了广义的政府投资范围。
在广义政府投资范围的调整上，可以区分出3种难度：纯功能性范围上的政府投资（如政府新建公共品项目），功能性范围与转型性范围交集上的政府投资（改革状态上的公共品领域国有企业的调整与发展），纯转型性范围上的政府投资（改革状态上的竞争性领域国有企业的改革）；调整难度依次递增。处于改革状态上的国有经济自身种种错综复杂的关系和矛盾（即后两种情况）给政府投资范围调整带来极大的复杂性。
二、政府转型性投资范围调整的复杂性
（一）环境变化带来的复杂性
1992年后的城市经济中，单一所有制局面被打破，其他经济成分的进入，社会经济环境发生根本性变化，而国有企业尚未预先完成企业性质的转变，脱胎换骨，事情就变得复杂。国有企业由于其非市场经济素质而从根本上决定了它们注定在总体上不是私营企业和三资企业的竞争对手。国有企业增量资本的改革并没有改变政企不分的属性，而政企利益一致性给政府投资范围的调整带来两难，即利益一致性要求必须向国有企业继续投入，而继续投入未必能改变在多种经济成分剧烈竞争环境中所处的劣势。如今，政府和国有企业的利益一致性因为情境的变迁而发生了某种改变，但上述两难依然，政府投资的转型性范围调整仍然是政府所要面对的最棘手的难题。
（二）政府利益独立化带来的复杂性
政企分开的改革大方向，必然导致政府利益独立化。政府同国有企业原先那种的利益一致性有了微妙变化，由利益一致关系下的若即若离，演变到独立利益关系下的利益博弈。这事实上从政府自身利益性质的改变，增加了一个政府投资范围调整的变数，从而增加了政府投资范围调整的复杂性。政府利益独立化的倾向性，反映在：
1、纠结关系上，譬如拨改贷改革。在20世纪80年代后期的拨改贷中，政府把固定资产投资的任务从财政交给了银行，但却没有放弃对这个投资的支配力；银行贷款形成的固定资产还得算是政府所有的国有资产。这种控制显现了政府利益的独立化。
2、释负关系上，譬如“抓大放小”。这是政府利益独立化的另一种突出表现。实践证明上述两类做法都给日后的政府投资范围带来了某些影响。
（三）改革操作层面产生的复杂性
经营性国有企业直接或间接置于政府投资范围的覆盖之下，因此，它们的变化极大地影响着政府投资范围的调整。国有企业必须进行改革，否则就没有出路。但是，在改革的操作层面出现的一些问题不利于政府投资范围的有效调整。譬如，有的国有企业进行改制，本是符合改革大方向的，但在改制的操作过程上，对企业中的国有资产“无偿量化”，这样，无论政府对该企业的既定的投资范围调整政策如何，政府投资范围调整的战略部署都被来自企业层面的操作打乱了；再譬如，改制到股份制，向现代企业制度转换，同样是符合改革大方向的，但企业重组后大股东掏空上市公司，使政府投资范围调整战略意图受挫。另外，有的国企改革模式的推行含有很强的政策性，需要高度艺术和强有力的政府相机干预，其操作含有一定的主观因素和模糊性，因而使政府投资范围调整具有某种程度的复杂性。
三、政府投资范围调整的过程控制准则
为了制定出科学合理的政府投资范围调整的过程控制准则，需要首先注意到政府投资资源配置的竞争性：纯公共产品和准公共产品项目投资需要、国有经济战略性调整而必须承担的转型成本性质的投资需要、为缩小地区经济差异的投资需要等。这些投资需要项目在争夺相对有限的政府投资资源。为能在政府投资范围调整过程中达到调整效率和社会公平的平衡，应该确立以下控制准则：
（一）总体项目均衡准则
如何才能使政府投资资源效用最大化呢？我们设政府在某个期间能够支配的投资资源为C，设投资于公共工程项目X1个，投资于转制国企项目X2个，投资于消除地区经济差异项目X3个，投资于政府建设项目X4个。可将上述第1种投资称为“功能性投资”项目，第2种投资称为“转型性投资”项目，第3种投资称为“稳定性投资”项目，第4种投资称为“自益性投资”项目；设以上投资类别的单位成本价格分别为P1、P2、P3、P4；设Y为以GDP来表示的政府投资总效用，而令Y1、Y2、Y3、Y4为对应于上述投资类别的分效用，同样以GDP计，分别代表新增（纯、准）公共产品带来的新增GDP、国有经济战略调整（含从经营性领域退出）而产生的国有经济增量——可以用减亏量计量，或以调整前后国有经济同量资本产出增量等口径来计量、收入分配差距减少额、政府软硬件完善办事效率提高而导致的GDP增加额。于是有政府投资效用最大化均衡条件：MY1／P1＝MY2／P2＝MY3／P3＝MY4／P4；根据这个均衡条件，可以确定最佳投资项目组合：（X1，X2，X3，X4）*。这样，实际上确定了一个时期里政府投资范围调整大致边界，从而确立了在可掌握的财力支持下进行调整的总体可行性。
（二）突出重点准则
上述4个项目的重要性在转型的不同阶段是有所不同的，因而其价值不能仅以GDP增量来判断，需要在GDP基础上结合其他的评估指标，比如社会公平指标、基尼系数降低指标等。可把这些非GDP指标GDP化，比如把基尼系数降低1％即视同相当于增加GDP若干。设相应折合比例为α、β、γ、δ。设根据重要性调整后的项目安排为：
（X1，X2，X3，X4）′；当仅考虑政府投资的GDP效果，有单指标偏差值：φ＝Y－Y*＝[（X1，X2，X3，X4）'－（X1，X2，X3，X4）*]（P1，P2，P3，P4）T；若考虑了其他评价指标，则依折合比例，则有多指标偏差值：ψ＝（Y－Y*）－[（X1'－X1*）α＋（X2'－X2*）β＋（X3'－X3*）γ＋（X4'－X4*）δ]；最后看φ－ψ是否落在容许限度内。从而确定各类项目的投资倾斜力度。这在实际上就是在调整着政府投资范围边界。
（三）结构-质量优化准则
当进一步考虑到政府投资各大类项目对象内部结构和质量水平，就有可能在各自给定的投资成本约束下，通过结构优化，提高政府投资的综合效率和收益；就有可能通过提高质量和素质，在降低成本、提高效能、增强激励多个方面同时取得政府投资效果，等于效益迭加倍增。若能在结构优化和质量提高上形成正向激励，将能开创出好局面，产生放大效应。譬如，在“自益性投资”项目上，公务员素质提高，为政府结构优化创造了更好的前提条件；政府结构优化了，精简了人员机构，政府效能提高；而在相同的开支下，人均收入和人均装备都会获得提高。减员幅度可体现结构优化；业绩提高等同于收入提高；效能提高即公务员素质提高。在边际报酬降至零以前，三者之间存在正向激励。同样的原理也适用和移植运用于其他政府投资范围调整领域。
（四）政策普适层次选择准则
以上分析是在政府投资对象的各大项目内部是完全同质的假设下进行的理论分析。实际上并非如此。譬如，国有企业在竞争性领域的战略性退却并不意味着该领域内所有行业的国有企业都要全面撤出，而是有进有退；国有企业的转制也有多种情况。再有，如果某行业为竞争性行业，若需要对其中的国有企业做“民营化”操作，就应该注意国有企业规模对操作可行性的影响。又有，在原则上国有经济要退出竞争性领域，但有的国有企业如果运营良好且具有长期成长性，就不应该一刀切，将其暂时保留不但可以减省退出成本，还给政府将来的相机调整留下了运控空间。总之，细致的区别对待能够降低国有企业的总转制成本，避免一刀切带来的结构性调整损失——该留下的政府投资对象没留下，而不该留下的政府投资对象却留下来了。这项准则实际上是区政策细致程度选择准则。当然，以上分析也是有条件的。设C*为“一刀切”政策成本，Ci为次一级“区别对待”政策成本。一般来讲，在同等改革效果条件下，当C*＜ΣCi，则采取“一刀切”政策；当C*＞ΣCI，采取“区别对待”政策。若存在再次一级政策成本，可类推。经过每上下两级比较筛选，可形成优化的政策组合。这就是政策普适层次选择。
（五）协调跟进调整准则
这些项目又不是孤立的变量，掌握它们之间的互动关系，有助于降低成本，加快改革进程，促进国民经济健康稳定增长。设总成本为TC，国有企业退却损失为C1，私人企业进入成本及风险损失为C2，国有企业和私人企业交接过程中的摩擦性损失为C3，政府为此支付的转型成本为C4，政府职能转换成本为C5；总收益为TR，实现范围调整为R1，私人资本经营收益为R2，国有企业经营收益为R3，政府职能转换到位为R4，政府利益（含控制力）增长为R5；实施矫正的社会公平损失容忍度为RLD。于是有：TC＝C1＋C2＋C3＋C4＋C5;TR＝R1＋（R2－R3）＋R4＋R5；控制条件：RLD≤W（预定的容忍度）。在约束条件下，在由“TR≥TC”确定其可行性的基础上进行上述各因子所体现的调整动作。有关调整动作立体进行而非不是线性接续，协调动作进度，互相创造调整条件，避免急于求成引发“坍塌效应”，避免出现真空而导致经济社会秩序混乱。如，若R2预计在既定时间内未能达到预定水平，则R3主体的调整不应急进，而应当适当延缓，这样，由于（R2－R3）水平基本不变，而不至于破坏“TR≥TC”确定其可行性的基础。
参考文献：
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5、樊纲,胡永泰,循序渐进,还是平行推进?——论体制转轨最优路径的理论和政策[J].经济研究,2005(1).
（作者单位：黄泽民，福建行政学院经贸系，作者为教授；郑苗颖，福建商业高等专科学校图书馆）