关于对餐饮无证无照经营情况的调研报告
xx市工商行政管理局
近年来，我局在全市范围内不断加大了对无照经营行为的查处力度，有力地保护了经营者和消费者的合法权益，维护了良好的社会主义市场经济秩序。然而在个别领域，目前仍存在着无照经营行为，特别是与人民群众身体健康和生命安全息息相关的餐饮服务业，无证无照率明显偏高，为此，今年上半年，我局在全市范围内开展了一次餐饮无证无照专题调研活动，现将调研情况报告如下：
一、餐饮无照经营的现状和特点
据统计，目前全市从事餐饮服务个体工商户共计9006户，其中证（卫生许可证）照（工商营业执照）齐全6980户，证照不全13户，无证无照2013户，分别占到总数的77.50%、0.14%和22.36%。
餐饮无照经营现状呈现以下四个特点：
（一）从产生的原因来看，主要是受前置审批卫生许可的制约，是造成无照率偏高的主要原因。
（二）从地域分布来看，城乡结合部和乡村是主要集中地，其中偏远农村尤为突出。
（三）从经营规模来看，大多是投资少、规模小、利润低的个体经营户，从业成本相对较低。
（四）从人员状况来看，无照经营的从业人员中农民和下岗职工占多数，文化素质偏低。
为了规范餐饮的无照经营行为，历年来，我们在这方面做了大量的工作。比如各县、区（分）工商局通过主动与各县、区卫生局协商、召开联席会议等方式方法，在取缔该行业无照经营方面就取得了一些成效。例如，我们工商部门努力协调后，卫生局派出人员和工商基层所同志一起上门服务，办理证照，共327户；据统计，我们工商共向卫生监督部门送达督办通知书1042份。虽然经过多方努力，无照经营行为有了一定的改善，但效果并不明显，根源并未解决，问题仍然存在。
二、产生和存在的原因
从餐饮业经营现状分析，此类行业无照率偏高并不是我市特有的现象，而是伴随着整个市场经济的产生而产生的，之所以屡禁屡查屡不绝，既有主观方面的原因，也有客观因素的制约，根据这次调研的情况，我市无照经营形成的原因主要有以下六个方面：
（一）经营者法制观念淡薄，文化素质偏低是无照经营产生的根本所在。
与逐步走向健全和完善的市场经济体制相比，相当一部分经营者文化素质偏低，大部分是初中以下文化，而且法制观念相当淡薄，主要表现在七个方面：一是根本不懂法律法规，认为做生意是自己的事，有的还认为在自己家里开店，不必办理任何证照；二是证照没有办理完毕，而按迷信习俗选定所谓的“吉时吉日”，便开张营业；三是因门面租金、装修费用等早已支付，为早日收回成本赚取利润，在证照办理齐全之前就开始营业；四是认为自己是“试营业”，所以先开业一段时间看看生意如何，再考虑办理执照；五是一些下岗失业人员、残疾人、农民等弱势群体对国家优惠政策理解不够，产生抱怨和抵触情绪而不办理营业执照；六是个别流动性、季节性较强的经营户存在侥幸心理，采取游击战术不办理证照；七是部分经营者由于素质较低，虽然对法律法规有一定的了解，但为牟取非法利润以及逃避有关税费，恶意规避管制而从事无证无照经营。
（二）前置审批费用偏高，审批周期过长，手续繁琐，程序复杂是制约经营者及时办理卫生许可证的客观因素。
大多数无照经营者主观上都能自觉办理工商登记，但是卫生许可证的办理使他们感到非常困难。具体体现在：一是费用高。从各县、区（分）局了解的情况来看，办理一个卫生许可证的费用大致在150～2000元之间。办理餐饮服务业前置许可，需要取得该县卫生部门核发的工作人员《健康证》，其行政费用含体验费、办证费及相关资料费。据统计，办理餐饮卫生许可证仅卫生部门微生物检验就包括：饭店餐具至少检测3次，每次或每个品种140元、场地审验费50元，体检费每人64元，培训费每人20元，总计在800元左右。再加上每年数百元的卫生管理费，如此高的费用使一些店面小、资金紧的经营户难以承受，对比我们目前办理营业执照所需的登记费和工本费两项全免，费用悬殊，导致业主畏而不前，所以证不发而照难办；二是程序多。据了解，办理一个餐饮经营卫生许可证，首先到工商部门核准名称，再到卫生部门的防疫站经过培训、体检、检测后，由防疫站把所有材料递交给卫生部门进行审批后，又把卫生许可证发到防疫站，最后由防疫站通知经营户领取；三是周期长。办理一个餐饮经营卫生许可证，前后需要时间少则半个月，多则半年；四是条件高。由于卫生许可证办理条件要求高，一些小规模食品经营户达不到条件，难以取得卫生许可证；有的要求在卫生许可之前办理好环保和消防许可，这样，更增加了办理卫生许可的难处。
（三）办证标准、收费标准不统一，有效期限过短，监管区域划分不明确也是造成无照经营的原因之一。
通过调研发现，首先各县、区卫生局办理卫生许可证前须具备环保、消防的标准不一，办理卫生许可收费标准很不一致，而且差别较大，从最少的100多元到上千元，市区甚至上万元，就连相邻区域县、区标准也不统一，给经营户办照带来很多困难。其次餐饮服务业卫生许可证有效期限太短，经营户刚办了证期限又到了，加之办证费用又高，导致业主不主动换证。而前置审批失效后，卫生部门不主动清理、撤销、关闭、取缔，基本上依靠我们工商部门通过日常巡查和年检验照为其把关，稍有疏忽便造成了无证有照的情况。最后是卫生监管部门区域划分不明确，造成重复监管或监管盲区，如有的开发区由于历史原因，原先辖区监管部门已发许可证，新的监管部门又成立了，形成重复监管；另外有一部分已发证的，现已划出该辖区却未及时与新单位办理好移交，客观上造成许可证失效后形成有照无证的现象。
（四）卫生部门办证网点少，督办查处力度不够，存在以审批代替监管的现象。
卫生监督部门在各县、区设立的办事机构过少，给广大农村经营户办证带来空间障碍。对广大农村经营户而言，要办理卫生许可证往往要走很远的路，结果还因不清楚提交的手续，还要跑第二次、第三次、甚至更多次。往返路费和过高的办证费用让经营者产生畏难情绪，所造成的结果就是抱有侥幸心理，进行无证照经营。另外各县、区的部门联管机制没有得到很好的落实，“谁许可、谁审批、谁负责”如同虚设，在实际工作中，卫生职能部门往往存在“管办证、顾收费、不管理”，甚至“只收费、不办证、不管理”的现象，似乎形成了一种“坐在办公室等工商部门催经营户来交钱办证，而经营户上门办证时又推诿刁难多收钱”的不成文规定，从而造成在查处取缔无证照经营时，往往是工商部门单方面出力，卫生部门不用主动检查，不用采取措施，既得实惠，又落好人，坐享其成，难以达到从根本上铲除无照经营行为的目标。
（五）部分小餐饮经营摊点无法取得卫生许可证，是各县、区普遍存在的情况。
根据卫生部门的有关规定，流动性的餐饮摊点不能取得卫生许可证，如夜市摊点及建筑工地上的棚户快餐、流动餐车，由于城市规划的调整，经营位置变来变去，没有一个固定的经营场所，流动性较大。而卫生管理部门只对经营者进行体检，收取相应的费用，不核发卫生许可证，造成了这部分经营户每年都有卫生部门的票据，每年都没有卫生许可证的情况，直接影响到工商部门对其办理营业执照。另一方面，某些项目为政府招商项目，为了使该项目尽快运转、兴旺起来人为造成周围经营户无证照经营，明确规定某区域由政府统一管理，待规范后再办理有关手续。因此，我们工商系统无法按照规定介入参与管理，形成了执法的盲区。
（六）部门之间真正信息共享，齐抓共管的局面尚未形成，是无照率偏高的又一问题所在。
一是行政许可审批各自为政，信息缺乏沟通。目前在办理各种证照工作中，各职能部门之间办证程序、办证信息不能及时沟通。各职能部门对无证照经营者查处或吊销许可证后，没有建立有效的通报机制和信息共享平台，有证无照或无证有照的情况时有发生。二是执法检查没有形成合力。餐饮服务经营行为的无证照经营行为，虽然法律法规明确规定各行政许可审批部门可按照相关法规赋予的职责予以查处，但在实际工作中，卫生部门往往出现推诿，在查处工作中不够积极主动，结果便是日常的执法行动都是由工商部门单兵作战，无法形成合力。
三、对策和建议
餐饮业的健康发展对促进地方经济又好又快发展来说，有着非常重要的作用。当前，餐饮安全正成为一个全社会关注的焦点热点问题，而无证照经营又是危害餐饮安全的根源所在，要从根本上解决好餐饮安全问题，我们认为应从以下五个方面做起；
（一）减少审批环节，简化审批程序，公开办证时限，降低收费标准，进一步降低市场准入门槛。
应该看到，过高过多的审批要求，客观上阻断了取得合法经营资格的途径。因此，积极建议政府采取有效措施，进一步规范卫生部门的行政许可行为，减少审批环节和程序，提高办证时效，实行透明和统一的收费，为餐饮服务经营户提供一个宽松的办事环境。同时，建议卫生部门严格按照有关规定，给餐饮服务经营户办理有效期较长7的卫生许可证，真正方便和实惠经营户灵活经营，解决他们的后顾之忧。最后，各卫生职能部门要切实降低办证费用，建议对县城办理卫生许可证费用降低到500元以下，乡村办理卫生许可证费用降低到100元以下，尤其对残疾人和特困户考虑免于收取办证费和卫生管理费。同时，在各乡镇增加办事办证网点，以实际行动减少广大经营者的负担，进一步降低市场准入门槛。
（二）坚持教育疏导为主、查处打击为辅的方针，引导无照经营“由黑变白”。
引导教育的方法应着眼于事前防犯，体现以人为本，体现管理的主动性，更有利于减轻经营者的损失。而查处取缔无照则是被动出击，事后处理，不但会使经营者增加经营成本，而且由于是事后纠正，不可避免地加大了社会资源的浪费。因此，教育疏导比查处打击更有社会效果。工商部门要进一步加大法律法规的宣传力度，引导经营者合法经营、诚信经营，努力提高广大经营者的法律意识。尤其是对无证照经营的餐饮服务业，实行集中宣传教育，及时帮助不懂法的经营者或办照有困难的经营户申领卫生许可证和营业执照，实行送照上门服务。反之，对一些屡教不改的无照户，要及时请示政府、抄告卫生部门，实行政府牵头，卫生、乡（镇）、街道、社区、村民委员会等基层组织共同参与，综合整治，及时查处，努力形成无照经营人人反对、个个遣责的态势，继续夯实查处无照经营的社会基础。
（三）发挥查处无照联席会议制度作用，进一步完善落实长效监管机制，努力在全社会形成综合治理的格局。
鉴于餐饮服务和食品经营行业无照经营面广及成因的复杂性、随意性和多样性，应进一步完善长效监管机制，落实查处取缔无照经营联席会议制度作用，在政府的重视和统一协调领导下，把查处无照经营当作我们优化经济发展环境、整顿市场经济秩序的重点工作纳入长期规划。各职能部门要力争做到信息共享，积极主动，通力合作，加大联合执法力度，有计划地开展餐饮服务业无照清理工作，有重点地针对流动性经营、上下班前后时间、学校周边地区、城乡结合部及乡村等餐饮业无证照经营较多的地区展开集中整治，共同打击无照经营行为。同时，探索建立健全政府监督网络，与各乡镇、村、街道办事处签订取缔无照经营责任书，规范社区、乡镇、村居民对出租房的监督，督促各级干部及群众阻止无照经营行为，完善必要的工作联系制度。
（四）尽快落实并联审批大厅制度，建立“绿色通道”，提供全方位的优化服务。
对已经出台的各职能部门并联审批大厅制度要尽快落实，真正发挥行政并联审批大厅作用，做到一条龙服务。对于餐饮服务业建议由工商和前置审批部门组成证照办理的专门班子，对符合办证条件的经营户，实行现场联合办公，送服务上门，缩短办证周期，明确办证时限，形成餐饮经营业证照办理的“绿色通道”，努力营造快捷、便利、优质、高效的证照办理服务环境。
（五）加强队伍建设，切实提高人员素质，加大执法力度，彻底净化市场环境。
无照经营的清理工作，离不开一支高素质的执法队伍。当前，餐饮服务业无照经营无疑存在着许多棘手问题，从业人员中，既有下岗失业人员、农民、残疾人，还有外来流动人员，需要考虑方方面面的实际问题，因此一定要积极发挥队伍的主观能动性，坚持以人为本，努力提高执法队伍的整体素质，提升执法队伍的管理水平和能力，做到对餐饮服务业无照经营监管有新思路，有照服务有新举措。同时，要进一步加大对无照经营的查处力度，尤其是对一些社会影响大，危害人体健康，存在重大安全隐患的餐饮无照经营及屡教不改的“钉子户”，应该作为执法的重点，加以严厉打击，以扩大社会影响，震慑不法之徙，维护法律尊严，树立工商部门的执法权威。