关于进一步全面落实
完善草原“双权一制”工作实施意见
为了维护农村牧区的社会稳定，维护广大农牧民的合法权益，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国草原法》、《自治区人民政府关于全面落实农区草牧场“双权一制”工作的通知》（内政字[2002]235号）、《自治区党委、政府关于清理非牧民占用牧区草场和依法规范草场使用权流转的意见》（内党发[2003]3号）等相关法律法规和盟旗有关文件精神，结合我旗实际制定本实施意见。
一、指导思想
以科学发展观为指导，以国家、自治区有关法律和政策为依据，按照“旗委政府领导、苏木乡镇负责、嘎查村社操作、人民群众参与”的工作思路，全面解决草原“双权一制”落实不到位和不彻底问题，为农村牧区经济社会的发展奠定基础。
二、基本原则
（一）坚持民主、公开、公平、公正的原则；
（二）坚持统一规范和责、权、利相结合的原则；
（三）坚持集中连片，便于管理和利用的原则；
（四）坚持以人为本、全面发展的原则；
（五）坚持多种承包形式并存、允许依法流转的原则。
三、落实完善草原“双权一制”工作的范围
本次落实草原“双权一制”的范围是指我旗境内没有落实和落实不规范的嘎查村。
四、人口及时间的界定
落实草原“双权一制”过程中，要以艾里（社）为单位，按现有人口平均划分草场，人口界定时间为 2010年1月1日 零时前出生的人口。在原承包期内草场被依法征占的计入该户本次应分草场面积，不足部分予以调剂。
五、政策性措施
（一）草场的处理
一是以下草场予以依法收回：
1.党政机关及国家公职人员占用的草场；
2.非农牧户占用的草场；
3.集体经济组织已发包的草场具有下列情形之一的：（1）程序缺失的；（2）未履行合同义务的；（3）合同显失公平的；（4）分配明显不均，绝大多数群众有意见的；（5）对草场保护不力、投入不足，进行破坏性生产经营，导致严重退化、沙化，生态破坏严重的。
4.在承包经营期内，不得对承包经营者使用的草场进行调整；个别确需调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡级政府和旗草原行政主管部门批准。
二是收回草场的处理。
1.清理出的确定为退耕还草的耕地一并列入落实草原“双权一制”草场面积中。
2.排查出来的草场的总面积，要按“三业”用地规划的要求，即到2020年全旗森林覆盖率达到36.6%的目标，将不宜划为草场的劣质草地、25度坡以上的草地、面积较小的山间和林间草地等划为宜林地，剩余草场按人口平均划分到户。
3.在草牧场有固定资产投入的本集体经济组织成员，在划分草场时，应优先在原草场内（即固定场所周围）划分草场，超出部分重新分配给无草场户。
4.清理出来的非本集体经济组织成员占用的草场，固定资产由产权人自主合理出售、转租。暂时无法处理的，可在原固定点周围适当划定舍饲养殖用地，与该集体经济组织签订有偿使用承包合同，合同期一般为2—3年，但必须经该集体经济组织三分之二以上村民表决通过。
（二）草场边界纠纷的处理
对苏木乡镇办事处、嘎查村、艾里（社）之间有争议的草场，按照先易后难的原则，确定权属，并划分到户。无法确定权属的，做以下处理：
1.苏木乡镇办事处之间存在争议由旗民政勘界部门负责解决，解决不了的，维持现状，由旗畜牧部门进行监督管理，实行封育；
2.嘎查村之间存在争议由苏木乡镇办事处负责解决，解决不了的，维持现状，由乡级代管，实行封育；
3.艾里（社）之间存在争议由嘎查村负责解决，解决不了的，维持现状，由嘎查村代管，实行封育；
4.草原证面积与实地面积不符的，经调查核实后，要按法定程序重新核发。
（三）预留机动草场的处理
嘎查村原则上不留机动草场，如确需预留的，要召开村民大会，经嘎查村三分之二以上村民同意后，方可预留机动草场。机动草场面积在嘎查村草场总面积中所占比重不得超过5%。
（四）不宜划分到户草场的处理
由于地理位置偏远、面积较小、草场质量较差等原因不宜划分到户的草场，一是按“三业”用地规划要求，森林覆盖率不足的地区可划为宜林地；二是经嘎查村三分之二以上村民同意，可划为集体机动草场，三是属艾里社的草场，也应召开艾里社村民小组会议经三分之二以上村民同意，划为艾里社集体机动草场。面积较小确需划分的，在保证按人口实地划分到户的基础上，可进行联户经营，但须签订承包合同。
（五）农区国有林地内牧包点的清理
国有林场内的放牧点，通过此次清理要全部退出，由国有林场负责，林间草场不能再列为草原“双权一制”划分面积。
（六）已列为农牧业实验基地草场的处理
对于原来被列为农牧业实验基地的草场，原则上予以维护，但必须向该集体经济组织交纳相应承包费用，依法有偿使用，且不得改变用途。
（七）草牧场承包经营行为的规范及草场保护、建设和管理责任的落实
此次落实草场的承包期与1997年草原“双权一制”落实相一致。在承包期内使用权不变，允许其依法流转，但应取得嘎查村集体经济组织同意，经苏木乡镇办事处审批，并报旗经营管理部门备案后方可流转。在承包经营期限内，不准擅自改变草场的使用性质。否则，收回其承包经营的草场，并按《草原法》等有关法律法规追究相关责任。未实行承包经营的国有草场和集体所有草场不得流转。草场承包经营者，有权依法享受对承包草场的使用权利，任何人不得侵犯。同时，坚持保护和利用并重原则，对保护和建设力度小、管理不善，甚至造成退化、沙化的经营户，责令其限期治理。逾期不治理的，收回使用权并按照有关法规进行处罚。
（八）相关证件的处理
农区对于 2009年10月1日 以前所发的草原权属相关证书要全面清理，待草原“双权一制”工作落实全面结束后，由旗人民政府按法定程序重新核发相关证书。已落实草原承包责任制的地区，如承包的依据基本合理，方法基本正确，群众基本满意或没有重大的原则问题，一般不再作大的变动，可在做好工作的基础上，根据群众意见适当调整。
六、实施步骤及工作内容
落实完善草原“双权一制”工作分为六个阶段进行。
（一）宣传动员阶段（2010年1月17日—19日）
各苏木乡镇办事处召开动员大会，要求旗包乡工作组成员、苏木乡镇办事处全体干部、苏木乡镇办事处辖区内各国有林场工作队员、各嘎查村土地、草场和林地排查清理工作领导小组成员参加。主要传达旗动员会精神和部署当前工作任务，以会代训，由国土局、林业局、畜牧业局进行有关业务培训。广泛深入宣传落实完善草原“双权一制”工作的重要意义、政策原则、方法步骤等，提高广大干部职工和农牧民对此项工作重要性的认识，营造良好的舆论氛围，为下一步工作奠定基础。各嘎查村要召开村民会议或村民代表扩大会议（包括两委班子、全体党员），选举产生村级完善落实草原“双权一制”领导小组，并安排调查摸底工作，做好人员分工。要求做好会议记录和签到记录。
（二）调查摸底阶段（2010年1月23日—2010年2月8日）
各苏木乡镇办事处要因地制宜，各嘎查村要确定本辖区的草场界线（如有争议的地块由地界确权组主持界定），核实草场面积，统计享有草场承包经营权人口数。主要开展好以下几项工作：
1.参照第二次土地调查卫星图片确定林地、草场、宜林地、荒山荒坡，全面实地核查有林地、草牧场、宜林地面积。
2.国有林场和嘎查村配合开展工作，核实各类面积并绘制在图纸上，划分现有林地、宜林地和草地界限，并注明宜林地、草场和有林地的面积、图斑号、坐标点等。
3.各地要按全旗林业发展规划整体要求，到2020年全旗森林覆盖率达到36.6%的目标确定宜林地，基本达到“三业”用地规划标准，做到协调发展。
4.以嘎查村为单位实地测量，将核查结果落实到图斑上，明确标识出应退耕地、林地、宜林地、草地（含国有林地）、牧点、预留其它用地（如铁路、公路、矿山、水库、湿地、水源保护地、风景区等），重新编排各地类顺序号，并附各地类面积明细表。
（三）统计汇总阶段（2010年2月9日—2月12日）
以嘎查村为单位，统计排查结果，苏木乡镇办事处汇总并形成分析报告，旗级汇总形成全旗分析报告。
（四）制定方案阶段（2010年2月21日—2月28日）
1.召开旗级领导、旗直部门讨论会，研究旗级分析报告，结合“三业”用地规划，确定各苏木乡镇办事处“三业”用地指标，并按“三业”用地规划要求开始实施草场划分。
2.各苏木乡镇办事处制定《完善落实草原“双权一制”工作实施方案》上报备案，并下发到各嘎查村。在制定苏木乡镇办事处《实施方案》时要确定所辖嘎查村“三业”用地指标。
3.嘎查村制定划分办法，并通过村民大会或村民代表会议表决通过，对相关数据进行公示，设立举报电话、举报箱。
（五）分配草场阶段（2010年3月1日—3月20日）
1.在调查绘制的图纸上，以抓阄的方式按应分草场人口均等分配草牧场。
2.按照抓阄结果进行实地划分，原则上每户获得草牧场尽量集中到一块，也可以将全部草场划分为近处草场和远处草场，原则上每户草场不允许超过两块，便于经营。划分应注意预留公共用道。
3.对分配结果进行公示，公示期七天。
（六）总结验收阶段（2010年3月21日—3月31日）
由苏木乡镇办事处土地、草场和林地排查清理工作领导小组对各嘎查村工作完成情况进行验收，验收合格后向旗土地、草场和林地排查清理工作领导小组报请验收。旗土地、草场和林地排查清理工作领导小组将根据各苏木乡镇办事处的申请，组织相关人员进行验收，并做好总结汇总工作，以备迎接盟里验收。
1.嘎查村分配结束后将分配结果上报所在苏木乡镇办事处。
2.苏木乡镇办事处将所属各嘎查村统计汇总后上报旗土地排查清理工作领导小组办公室。
3.签订草牧场承包合同书。
4.分配结果制作档案一式四份，嘎查村和苏木乡镇办事处及旗畜牧、经管部门各执一份。
七、工作要求
（一）加强组织领导。旗土地、草场和林地排查清理工作领导小组指导各地落实完善草原“双权一制”工作，各苏木乡镇办事处要成立相应的机构，各地党委书记为第一责任人，包乡工作督导组协助所包扶的乡镇做好此项工作。同时实行苏木乡镇办事处领导包点及干部蹲点工作责任制。各嘎查村要成立由党支部书记任组长的组织机构，负责本嘎查村落实完善草原“双权一制”工作，确保工作的顺利完成。
（二）严格依法操作。在落实和完善草原“双权一制”工作中，要严格执行《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国村民委员会组织法》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》、《内蒙古自治区进一步落实完善草原“双权一制”的规定》、《内蒙古自治区人民政府关于全面落实农区草牧场“双权一制”工作的通知》、《自治区党委、政府关于清理非牧民占用牧区草场和依法规范草场使用权流转的意见》、《内蒙古自治区人民政府关于落实农区草牧场“双权一制”工作的补充通知》等有关法律法规和政策性文件规定，严格依法操作。如发生违法违规的现象，要严肃追究有关领导及责任人的责任。
（三）明确界定草场边界。旗政府将成立由国土资源局、民政局、林业局、畜牧业局等部门有关业务人员组成的边界确权组，指导以嘎查村为单位的工作组，划清苏木乡镇办事处、嘎查村、艾里（社）边界（生产界线）及农、牧、林场间的生产界线，绘出界线图示。
（四）确保数据真实准确。要采用GPS技术，明确划分草场四至界限和各拐点的座标（用度、分、秒格式）。GPS技术定位数据和所颁发的《草原所有权证》、《草原承包经营权证》和《草牧场承包合同书》中的各项数字要准确一致。
（五）抓好禁牧和草畜平衡制度的落实。落实完善草原“双权一制”工作，农区要发展舍饲养殖，实行全年禁牧。牧区要落实草畜平衡制度，进一步确定各地的适宜载畜量和饲养量，以草定畜，防止超载放牧，实现草原生态的良性循环。
（六）规范各类合同及证书的格式。《草原所有权证》、《草牧场经营权证》、《草牧场承包合同书》等相关证书都要按照有关规定统一格式条款，由旗政府相关部门统一印制发放。
（七）做好建档立卡工作。要对有关落实完善草原“双权一制”工作的各类材料，实行旗乡村三级档案管理制度，详细整理汇总各类材料，建档立卡，妥善保管。