乡镇企业的环境污染制度成因分析和对策（苏杨,魏欣,魏钰）

时间：2022-02-25 15:31:05 浏览量：次

改革开放20多年来，乡镇企业蓬勃发展，已成为中国农村经济的主体力量和工业经济的半壁江山2。但中国的乡镇企业由于各种原因，污染治理和环境管理相对国有大中型企业一直存在劣势。尽管上世纪90年代以来，中国先后实施了主要针对工业污染的“淮河、太湖零点行动”、“一控双达标”和“关停十五小”3等污染治理行动，从面上来看初步达到了预定目标。但应该看到，行动成果中相当部分的污染物排放削减量不是靠污染治理而是靠关停获得的，例如“九五”期间淮河流域工业废水COD排放总量削减值的近70%来自于对乡镇企业的关停。考虑到中国经济发展的实际情况，这种措施很难再有大的潜力可挖。而随着中国经济市场化程度的深入和民营经济份额的不断增长，与乡镇企业迅猛发展相伴的是其在总体污染负荷中的份额越来越高，乡镇企业的污染治理已经成为下一阶段工业污染治理的重点和难点所在。因此，回顾和总结在乡镇企业发展过程中的环境问题，深入分析其内因和外因，并从环境监管体制方面提出相应对策，具有十分重要的战略意义。

1 中国乡镇企业环境污染现状和成因

1.1 乡镇企业环境污染现状和相对一般工业企业的环境管理特点

中国乡镇工业污染排放负荷行业分布相对比较集中。例如，水环境污染以有机污染为主，废水COD的排放量是主要指标，而COD排放总量高度集中在几个行业内：造纸及纸制品业占比例接近70%，其次是食品加工业（以酿造为主）、纺织业（以印染为主）、化学原料及制品业和皮革制造业。而这些行业中乡镇企业产值所占比例较高，有些行业乡镇企业甚至成为主体，如草浆造纸产量的80%来自乡镇企业；又如，非金属矿物制品制造业，如水泥和砖瓦等建筑材料制造，乡镇企业占有的比例较大，如乡镇企业生产的水泥占全国水泥生产量的约50%，而且大多数是工艺落后的立窑。这种局面，使乡镇企业在有些主要污染物中占据了全国工业企业污染物排放的大头。

可以看出，乡镇企业的污染份额仍与产值份额高度正相关，废水COD和固体废弃物等主要污染物甚至污染份额的增长比产值份额的增长更快。这说明十多年来，乡镇企业污染治理的改进不大。

1.2 乡镇企业环境污染的内因和外因

总结这种状况的成因，可从内因、外因两方面归纳。内因是：由于产业结构、地理分布和污染治理技术经济规模等方面的障碍，乡镇企业污染治理的相对难度较大而危害直接；外因是：由于农村环境监管体系的薄弱和环境管理制度对乡镇企业污染控制的不适，乡镇企业治理污染的动机不强或动力不强。内因反映了乡镇企业具有与一般工业企业不同的特点，因而污染难治理（也可称为污染治理障碍）；外因反映了乡镇企业的污染难管理（也可称为环境管理障碍）。具体解释如下：

1.2.1 内因：污染治理障碍

内因一：中国乡镇企业的产业结构和地理分布特点是低、小、转、散

与城市工业结构相比较，乡镇工业污染排放负荷行业和地理特点十分突出。为了了解乡镇工业与城市工业的环境污染特征差异，比较乡镇工业与城市工业的结构是非常必要的。通过比较发现，乡镇企业主要集中在技术水平低、污染治理难的造纸、制革、电镀、印染、水泥、制砖、煤炭、有色金属、非金属和黑色金属矿物采矿业等行业，结构性污染突出；从表1可以看出，乡镇企业相对寿命较短且转产频繁，其污染物种类、排放量及其相应的污染处理工艺也存在诸多变数；相关数据分析可以看出，乡镇企业污染源分散，其分布大多与农村聚居点重合，污染状况对当地经济发展和生活质量具有相当大的影响。

这种污染的特点可以概括为：结构性污染（低）、规模性污染（总量小，但单位产值排污量较高）、变动性污染（转产频繁，污染物种类、数量变动较大）、布局性污染（散）。虽然通过1996～2000年的“一控双达标”行动进行了整治，但产业结构转换滞后于经济增长，污染治理速度滞后于工业规模的扩大。这种状况是如此普遍，即便是在我国乡镇企业发展得最好的省之一——浙江省，其自发、就地的农村工业化发展模式，仍然清晰地体现出上述特点。

内因二：乡镇企业污染治理的技术经济障碍

乡镇企业的“低、小、转、散”在污染治理方面表现出与大企业不同的技术经济特点。

中国从上世纪80年代开始实施的“谁污染、谁治理”的政策，从过去的实践看对大型企业基本是适用的，但对于规模较小的乡镇企业，这一政策的实施遇到了困难：污染治理设施都有与技术水平对应的比较苛刻的最小经济运行规模要求，以末端治理为主的“谁污染、谁治理”模式存在严重的规模不经济性。例如根据国家环保总局和原国家经贸委共同颁布的《草浆造纸行业废水污染防治技术政策》，草浆造纸废水处理中的关键环节碱回收工艺的经济运行规模为Q≥10000吨/日；《印染行业废水污染防治技术政策》，印染行业废水处理的经济运行规模为Q≥1000吨/日。显然，大多数单个乡镇企业的污染排放规模与处理设施的经济运行规模之间存在着较大的差距。同时，乡镇企业平均生存期短、转产频繁，治污设备折旧成本高。例如，水污染治理设施的使用年限一般为20年，在加速折旧的情况下也不低于10年，而中国乡镇企业的平均寿命小于7年。这样，即使政府投资为每一个乡镇企业建设起污染治理设施，其结果也必然是：大部分设施还没有折旧完，这些企业就已经不存在了。由于上述原因，乡镇企业污染治理设施的建设成本和运行成本都相对较高。加之乡镇企业自身财力不足，贷款授信程度低（尤其在转为私营企业后），筹集污染治理设施所需建设资金困难大、代价大，因此乡镇企业单独进行末端治理的成本相对来说比大企业更高。

总之，乡镇企业的这种“低、小、转、散”及其相应的污染治理技术经济特点形成了污染治理障碍。

1.2.2 外因：环境管理障碍

外因一：环境管理制度在管理乡镇企业上不适应且力度弱

我国的环境管理体系、体制是以城市和重要点源污染防治为主要目标而设计的。在乡镇企业发展的早期，乡镇企业环境污染还没有那么严重，中国的环境污染主要是在城市，主要污染源是国有大中型企业，环境管理的主要对象是城市和县及县以上工业。但是，当乡镇企业快速发展起来，乡镇企业的环境污染也随之而来时，环境管理重城市轻农村，重县及县以上工业轻乡镇工业的倾向没有得到改变。县级环境管理机构不健全，环境监理与监测十分薄弱，针对乡镇企业的环境管理人员数量远远少于针对城市和大型工业企业的环境管理人员（虽然许多行业的产值乡镇企业占了大头）。另外，在污染治理项目的资金来源（包括国家用于环保项目的科研支持、贴息贷款和排污费返还集中使用等）方面，二元制也导致了乡镇企业与国有大中型企业的不平等待遇，使乡镇企业污染治理得到的扶持远远弱于大中型企业。

外因二：乡镇企业环境管理难度大、相对成本高

乡镇企业由于以下三个特点较难监管：①排污地点分散；②单一生产单位排污量较小；③转产频繁。这使乡镇企业本身环境管理难度大。而八项环境管理制度的执行成本相对都较高，对单个规模较大的乡镇企业管理的相对“投入产出比”较小，因此环境管理部门自身也不愿意把乡镇企业和大企业等量齐观。

外因三：对乡镇企业的地方保护更为突出

乡镇企业的税收全部贡献于本地，不像大企业的税收大头在上级政府，因而与地方政府间有更密切的联系。而各级政府承担着发展本地区经济的责任，依赖乡镇企业贡献GDP增量和缴税的地方政府存在经济利益和公共责任之间的矛盾。在监管困难且与政府短期利益相悖的情况下，地方政府也易于与其达成经济共谋关系，因而偷排严重。

由于上述内因和外因，乡镇企业按环保达标要求建设污控设施难度较大；即便有污控设施，设施运转也得不到保证；即便运转，处理效果也得不到保证。

2 改善乡镇企业环境管理和污染治理的两种思路——进园集中和循环经济

显然，污染治理障碍和环境监管障碍的存在，使对乡镇企业污染完全套用对一般工业企业的环境管理和污染治理手段，效果难如人意。

目前，乡镇企业环境污染治理的两种办法，有助于同时消除这两种障碍。

第一种方法被普遍应用于浙江的乡镇企业环境管理和环境污染治理，以进园集中并辅以专业化污染治理为特色。

浙江是一个市场经济意识在全国领先的省份，各具特色、专业分工的小企业、大集群的特色工业园区，为中小企业污染的集中治理创造了重要的基础条件。在解决中小企业污染治理面对的这些问题上，创造了许多好的做法。这些做法的基础是变“谁污染谁治理”为“谁治理谁收费”，在污染企业集中到特色工业园区后，由具有环保设施运营资质的专业公司负责集中治理，从而解决了中小企业污染治理设施技术落后、“不经济”的难题，监管也变得容易。我们将在中小企业密集的专业工业园区，通过扶持专业污染治理公司进行污染集中治理并采用“谁治理谁收费”的方式称为“进园集中模式”。但应该看到，进园集中模式的适用范围是有限的，有以下四个前提条件：一是中小企业足够的发达程度。集中治理的前提是一定区域内能够集中足够数量的相近行业的中小企业，浙江专业化生产特色明显的块状经济是其能够实现集中治理的经济前提。二是环境监管的支持。尽管通过集中治污，违法排污的责任主体已转移到专业治污公司，但公司本身与生产企业之间只是经济合作关系，生产企业仍有不按合同范围的水量水质排污的可能，这种情况下只有环保执法部门的积极参与才能保证经济合同能够得到正常履行。三是建立有效的融资和产权交易体系是集中治理的经济管理前提。浙江历史上一向有民间集资的传统和较规范的运作模式。由于集资等形式建设污水处理厂的投资回收期较长，而中小企业在此段时间内的经营状况、方向乃至生存都可能发生变化，因此在余杭环科污水处理厂和嘉兴洪合污水处理厂已经试行了排污权交易制度，即企业的排污权可买卖和继承，以保证集资企业的权益，降低风险。考虑到这种污水处理厂大多建在工业园区内，“铁打的营盘流水的厂”，只要排污权可以有价转移，动态来看园区的污染治理就有保障。四是环保产业的支持。浙江省的环保产业产值位居全国前三位，已初步形成了从设计、施工到承包运行完整的环境产业链，包括浙江省环境科学院、杭州市商业银行这样的科研和金融机构也全方位介入了环保产业市场，使环保产业的发展得到了强有力的技术和资金支持。这是浙江模式能够实现的技术经济前提。而且，目前看来，浙江模式仍然存在以下局限：一是某些不合理的政策和规定压缩了治污企业的利润空间，限制了这种模式的应用范围。例如考虑到专业污染治理公司进行的污染治理行为客观上具有公益性，因此专业治污公司应当享受政府给予的适当的土地、电价等方面的优惠，但这种政策在很多地方都未跟上；二是高污染行业采用末端治理的效果常常仍然不能满足环境需要，清洁生产和循环经济导向的资源综合利用是更好的出路。

第二种方法就是循环经济导向的环境管理和环境污染治理，已经在贵州一些资源型产业得到应用，以废弃物综合利用中心企业与周边污染企业形成上下游产业链为特色。

贵州的某些行业、某些地区，可以用循环经济的理念进行中小企业的污染治理。可能实现的途径可以分为以下三种：一是达到一定规模的中型企业自成体系进行资源综合利用。如果一个中型企业的“三废”排放量可以满足经济规模的综合利用设施的原料需要，可以在这个企业内部实现循环利用，从而既取得经济效益又解决企业污染；二是在自然条件分布集中的资源产业的小企业中心区，可以建设一个资源综合利用的专业企业用市场化的方式将小企业的“三废”集中起来进行综合利用，解决因企业规模过小导致综合利用“投不起”的难题。这相当于是积聚度较高的小企业群“组合”成了一个资源综合利用的中型企业，由于资源综合利用的经济效益，这种方式可以容忍较高的小企业“三废”集中成本，不要求这一区域内小企业达到工业园区的密集程度；三可以用以大带小的方式解决第二种方式中资源综合利用企业资金投入和担保的困难。即在企业集中区通过贷款扶持较大的企业进行“三废”综合利用设施的建设，再通过市场化的方式吸纳周边小企业的“三废”，从而达到一定区域内污染集中治理的目的（循环经济模式）。在西部地区管理水平普遍较低的情况下，考虑资金的安全性和运作的规范性，以大带小是更为现实的途径。这种情况下，由于污染物本身成为下游企业的原料，收集污染物并运送到下游综合利用企业成为一件有利可图的因而在市场条件下能够自发的事，对污染企业的环境监管就失去了必要性，污染治理障碍也不复存在。不过，“循环经济模式”也有以下适用条件：一是在现有技术经济条件下存在可以利用的上下游产业，上游产业的污染物可以成为下游产业的原料；二是上下游产业的企业有一定集中度。尽管不要求这样的企业在空间分布上达到工业园区的密集程度，但必须保证物流成本控制在一定范围内，这样才可以确保综合利用能在市场条件下实现。三是外来资金支持是重要前提。

3 环境管理体制角度改善乡镇企业污染治理的对策

乡镇企业绝大多数属于中小企业，在国家对中小企业的若干经济扶持措施已经出台的情况下，对应于内因和外因，环境管理制度应做出调整，使乡镇企业一方面在污染治理扶持和环境监管两方面都能比照大企业，一方面形成乡镇企业“进园”集中发展和循环经济治污机制。为解决推广这两种模式存在的问题，可有以下对策：

3.1 比照大中型企业加强环境监管，促进乡镇企业集中到工业园区由专业公司集中治理

随着工业化程度的进一步加深，全国将有越来越多的地方满足“进园集中”模式的四个适用条件。如果有强力的政策推动，使重污染行业的乡镇企业集中于工业园区的趋势更快，“进园集中”模式的政策条件和资金条件就更容易达到。而抓好了这部分企业，也就抓住了中小企业污染治理的大头。所以，需要调整相关环境管理制度，加强基层环境管理力量，在环境影响评价前置、“三同时”制度执行以及排污费返还集中使用等方面都比照大中型企业对乡镇企业进行管理，尽可能减小乡镇企业的环境管理障碍。

3.2 对污染治理企业和乡镇企业都参照大中型企业予以政策扶持

“进园集中”模式推广受限的一个关键点是不同所有制的污染治理企业享受的政策优惠存在差距。如果对所有污染治理企业制定统一政策，享受同等土地使用权、税收减免以及排污收费等方面的优惠，不仅会使现有治污企业更快发展壮大，而且在政策环境清晰后，会吸引更多的民间资金、外资等进入这一行业。

而循环经济模式推广的关键点在于从什么角度来看待推进资源循环综合利用产业。只有认识到这一行业的公益性，才可能在土地使用、税收减免等方面扩大贵州模式的适用空间。中国目前只是在少数行业例如粉煤灰综合利用等制定了税收优惠政策，鉴于综合利用相对于末端治理的优势，应该扩大优惠的行业范围和优惠的力度。

通过这些手段，尽可能减小乡镇企业的污染治理障碍。

3.3 将中小企业政策与环境保护政策相结合，搭建全国性的中小企业污染治理融资平台

即便像浙江这样的发达地区，专业污染治理公司的发展也急需资金扶持，对于贵州这样的地区，资金则是最高的门槛。要大规模地推动中小企业污染治理，必须搭建全国性的中小企业污染治理融资平台，这样，既便于安排政策性融资，也便于衔接国际援助。目前中国的中小企业政策体系已经初步形成，由中小企业服务中心、中小企业信用担保中心、生产力促进中心等组成的中小企业社会化服务体系也在构建之中。但是目前的中小企业政策的目标比较单一，仅仅关注如何扶持中小企业的创业和发展，缺少与环境保护政策的相互配合。因此建议政府的经济发展部门与环境保护部门应加强沟通和合作，努力实现中小企业政策与环境保护政策的有机结合，使主要属于中小企业的乡镇企业受益。如对于中小企业的各项扶持政策中，将与污染治理、清洁生产、废弃物综合利用、节能等有关的项目明确列为重点扶持对象，从融资担保、技术咨询、信息提供等角度给予支持。

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