阐述了国外食品安全监管模式及其共性特点。分析了国内食品安全监管模式，比较了与国外监管模式的不同。以国外食品安全监管经验及TEM 原则为基础，提出了改革中国食品安全监管模式的对策建议。关键词 食品安全监管模式 全面应急管理
1引言
近年来．我国的食品安全事件频发．不仅危害人民生命财产安全．损害政府公信力．也打击了消费者的信心。抑制了正常消费．这非常不利于食品行业的健康成长。如何防范食品安全事件频繁发生．成为一个迫在眉睫的研究课题 本文以此为出发点．以国内外食品安全监管模式分析为基础．提出基于TEM 原则的对策建议
2 国外主要国家食品安全监管模式
国外发达国家的食品安全监管制度完善．大多建立了涵盖所有食品类别和食物链各环节的法律法规体系 但其食品安全监管部门设置存在显著差异．具体可分为多部门监管模式和单部门监管模式
2．1 多部门监管模式
美国是多部门监管模式的代表 以美国为例．美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有20个之多．但其中最主要的．具备制定食品安全法规和进行执法监管的联邦行政部门有5个：卫生部(Department of Health and Human Service．DHHS)的食品药品管理局(Food andDrag Administration，FDA)、农业部(U．S．Department of Agriculture．USDA)的食品安全检验局(Food Safety and Inspecti0nService。FSIS)和动植物健康检验局(Animaland Plan t Health Inspection Service．APHIS)、环境保护局(Environmental Pro．tection Agency，EPA)、海关与边境保护局(Bureau of Customs and Border Pmtee．tion，CBP)。
美国选择多部门监管模式的根本原因在于美国建国之初就制定了执法、立法和司法三权分立的国家治理原则．食品监管也不例外 但必须注意的是，美国主要是按照食物的种类来划分部门职能。这样在对特定食品进行监管时实现了功能上的集中监管。
2．2 单部门监管模式
单部门监管模式是欧美国家选择的主流食品安全监管模式。
(1)加拿大。加拿大1997年3月通过《食品监督署法》，在农业部之下设立一个专门的食品安全执法监督机构— — 加拿大食品监督署(Canada Food Inspection A．gencv。CFIA)，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。加拿大食品监督署负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残监控、加工设施检查和标签检查，真正实现了“从农田到餐桌”的全程性管理。
(2)德国。德国于2001年初将原由卫生部负责的食品安全管理职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责。其他有关部门(主要是卫生部门)依法应在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作
(3)英国。英国政府1998年发表了白皮书“食品标准局— — 变革的动力” 白皮书指出政府有必要设立标准局． 以结束食品安全和标准发布管理方面混乱不明的状况。其后颁布(1999年食品标准法》，于2oo0年4月成立了一个独立的食品安全监督机构— — 食品标准局(Food StandardsAgency。FSA)。FSA的宗旨是保护与食品有关的公众健康和消费者的利益．其遵循三个指导性原则：消费者至上：开放性和参与性：独立性。它的使命是与地方当局合作．借助肉食品卫生局(Meat Health Ser．vice．MHS)的工作对食品安全和标准有效地进行实施和监督：采用准确和明示的标识支持消费者选择：就食品安全、营养及食用向公众和政府提供咨询。
(4)丹麦。改革前，丹麦的食品安全由农业部、渔业部、食品部三大部委共管，每个部门都拥有自己的领导和职员。另外．三大部委下设一些代理机构．还有多个服务单位．形成庞大的管理系统。监管机构的复杂性．导致当时的食品安全监管出现一系列问题．主要表现在各个部门的职责发生重叠或者出现分割区．各个部门的检测出现冲突，资源利用效率低下。通过合并．丹麦政府成功地将由三个部门共管的食品安全监管机制转变为一个独立的食品安全监管机构— — 食品与农业渔业部．统筹对全国的食品安全进行监督
2．3 国外食品安全监管的主要特点
(1)整合资源实行统一监管。在不断促进和完善食品安全监管工作的过程中．不少国家和地区纷纷将食品安全的监管集中到一个主要部门．并加大各相关机构间的协调力度。以提高工作的效率．避免了因职能交错造成的管理体系混乱 美国虽然实行的仍是多部门监管模式．但国会已多次提出改革现行体系．而且美国中央政府层面成立了专门机构协调执法．加强各部门的合作。
(2)公众广泛参与，监管公开透明。无论是以美国为代表的多部门监管模式还是以英德为代表的单部门监管模式．其政府都倡导公众的广泛参与、工作方式公开透明。实践表明。社会公众参与其中，可使相关制度更加完善、管理更为有效．同时也能增强公众对食品安全监管的信心
(3)强调食物链的全过程管理。强调对“从农田到餐桌”的整个生产经营全过程的有效控制． 广泛运用HACCP(HazardAnalysis Critical Control Point． 即危害分析关键控制点)方法对食品卫生和质量进行严格控制。并以此为基础实行问题食品的追溯制度。
3 中国食品安全监管模式分析
我国中央一级的食品安全管理工作主要由食品与药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总局、工商总局和商务部共同负责，向国务院报告工作。目前，我国采取的是典型的多部门管理模式．按照生产、流通、消费的环节进行分段监管。根据相关文献．归纳出各部门职责及管理环
节见表1。
由表1可知．六部门均有权对食品安全进行监管．这种分阶段监管模式本是为了分权制衡，并实现对食品的全方位监管。但在实践中出现了很多问题．主要表现在：
(1)与发达国家相比．我国的食品安全监管将注意力更多集中在食品卫生的层次．未能上升到食品安全层面。在历次打击“假冒伪劣”的行动中．牵头者多为工商行政部门，打击重心也多是小作坊、黑作坊等“假冒伪劣”产品．对正规生产商家生产的“劣” 产品关注不多。2o08年席卷全国的“三鹿事件”充分暴露了这一特点
(2)我国的食品安全监管部门众多，且职能交错，难形成合力．易出现“多头管理，无人负责”的现象。发达国家的食品安全监管权力多集中在两至三个部门．易组织“联合执法”行动．我国的食品安全监管权力过于分散．“联合执法”具有天然的劣势。且过多的监管环节也易滋生“权力寻租”．不利于守法企业的发展壮大。与此相比，美国虽同样是多部门监管．但主要是按照食物的种类来划分部门职能。在功能上实行了对特定食品的集中监管
4 对策建议
吸收国外先进的食品安全监管经验，我国必须对食品安全监管模式进行必要的改革 结合武汉理工大学危机与灾害管理中心提出的TEM (Total Emergency Man．agement．全面应急管理)“五全模式”(全过程管理、全系统管理、全面应急响应、全手段管理、全社会管理)，本文认为必须做好以下方面的工作
4．1 加强监管．完善监管体系
这是首要任务．必须健全监管体系，消灭监管盲点。由于我国食品安全监管实行的是分段监管模式．不同监管主体的责任分工会有重叠或遗漏．“多头管理．无人负责”的情况难以避免。应进一步明确这些衔接环节的监管责任的归属主体．健全监管体系。同时，应处理好对重点企业的保护和监管两者间的关系。由于地方保护及经济利益的原因．目前我国对国家知名企业的保护有余而监管不足。吸取“三鹿事件” 的教训．中国已停止执行食品行业的免检制度．加强了对重点企业的监管但要防止加强监管演变为过度监管．不能“矫枉过正”． 以免给企业正常运营造成不良影响 这也是TEM 模式全过程管理及全系统管理原则的体现。
4．2 加强司法独立性。加强社会监
食品安全监管必须注意正确处理行政、司法间的关系，防止出现“行政非法干涉司法”的现象。加强司法的独立性．能使弱势的消费者掌握与强势企业的对抗武器．亦能有效阻止食品企业不规范行为。必须加强社会监督，强化舆论手段 舆论永远都是强大的公共管理武器．正确地引入社会监督，能有效减少企业的不法行为．现代媒体的无孔不入也为社会监督提供了方便便捷的途径。
4．3 建立中央级的食品安全信息发布中心．实现全面应急响应
实践证明．在危机发生的初期，及时向公众发布及时、真实及分析合理的信息，是控制危机的重要手段． 响应时间越短越有利于危机的管理 “四川广元柑橘事件”就是由于缺乏全面应急响应平台．地方政府发布信息过晚．造成控制时机的延误，最终导致了数以十亿元计的经济损失。应建立从中央到地方的食品安全信息响应系统，以便及时对食品安全信息进行及时通报。
4．4 建立全员参与的危机管理体制
目前．中国有相当比例的消费者忽视食品安全．对食品安全听之任之，这在无形中为不安全食品提供了市场。而也有一部分消费者对食品安全过于悲观．“因噎废食”同样也不利于食品产业的健康成长。中国应培养公民正确的食品安全管理意识，树立正确的危机观。形成“有危必报、有报必实”的局面．既不给不法企业生存的环境．也不因虚假信息的错误传播而导致不必要的损失．这也是全社会管理原则的体现
5 结语
近年来． 中国的食品安全事故已使相关企业的声誉及经济都蒙受了巨大损失．也引起了多次国际纠纷。而伴随着国内消费者安全意识的觉醒．也呼吁政府进行必要的改革．以顺应这一发展趋势的要求．这同时也是建设和谐社会、打造服务型政府的内在要求