张燎：应该提高水业监管的层次

时间：2022-02-26 15:20:13 浏览量：次

近些年来，各地水价上涨的消息不绝与耳，套用一句用滥了的话就是：许多城市的水价不是已经上涨，就是正在上涨的路上。自来水公司调水价的理由中有一条百试不爽，即成本太高。国家发展和改革委员会近日下发的强化成本监审的通知明确要求，抓紧制订各垄断行业定价成本监审办法，明确定价成本构成、审核标准和方法，水价首当其冲。11月10日，发改委在其网站发布了《城市供水定价成本监审办法（试行）》（征求意见稿），面向社会公开征求意见。水价成为发改委的第一个监审对象。一时间，这个《办法》成为人们议论的焦点，各行各业的人纷纷提出自己的意见，其中不乏一些比较感性的表达。在这个时候，了解水行业的专家是如何看待这个《办法》呢？上海济邦咨询公司总经理张燎（简历）在接受中国水网电话采访时说：没有一个独立的、专业的、可问责的监管机构，办法执行的效果将大打折扣；在现行供水体制下，一个以偏概全的法规也难以起到实质性作用。

发改委在征求意见的函中称，《办法》的制定是为适应政府价格主管部门制定城市供水价格的需要，提高政府定价的科学性和合理性，《办法》中规定了城市供水定价成本的构成项目及相关审核标准及其他相关指标及核算公式。张燎认为，《办法》体现了有关政府部门试图建立起一个有规则的监管体系的努力，总体意图是好的；但是，根据以往的经验来看，它的可执行性并不强。

首先，我国的监管机构缺乏独立性、有效性、可问责性是一个客观现实，不仅仅是水业，市政公用事业方面整体监管都是困难重重，监管的公信力被质疑，关键是责任没有落实，也缺乏有效的手段。张燎说，以当前的水业监管为例，监管机构是建设部门，这个系统内的一些领导就是从自来水公司里成长起来的，加之普遍存在的政企不分的现象，监管的独立性就难以保证。对水价成本的监管也面临同样的问题。同时，监管者也许熟悉行业管理，但是水价成本要涉及到许多会计、财务、经济方面的知识，他们是否具备足够的专业技能也是个问题。根据发改委的这个办法来确定一个水司成本的时候，即使聘请一家当地的中介机构来操作，这个机构能够完全独立地工作而不用去领会领导的意思吗？独立性不能保证的情况下，专业性也会受到影响。法律规定再完美，没有一个足够称职的机构来实施，它的许多细节也难以实际执行，会使法律效果大打折扣，甚至背离立法者的本意。

对这个《办法》的实际效果，张燎并不乐观，他说，如果法规制定者希望100%发挥作用，若真的通过并实施的话，顶多也只能有10-20%的效果；制订这个办法本身是一个进步，但是不解决监管机构的独立性，难以保证它会被不走样地执行；没有有效的监管，它所约束的对象会有很多对策来应付，效果和期望值之间会有一个比较大的落差。

《办法》在征求意见阶段遭遇了“口水横飞”，不是它本身的错，但是要真正解决难题，张燎建议应该从成本监管中跳出来，站到更高的层次来审视监管的着力点。单凭成本监管解决不了全部问题，需要站在经济监管的高度。不仅仅看牢供水企业的成本，还要了解水这种需求刚性很强的特殊公共品的生产和消费的经济学原理，制订兼顾供水企业财务持续生存能力和水用户价格承受能力的经济监管方法和措施。譬如在英国水业的监管体系中，就有明确的价格上限等经济监管理论和方法，承认供水企业有合理赢利和保证财务持续生存能力的权利，其中成本也是受到严格监管的。当然，这已经不是一个成本监审的细则能够解决的了。

张燎强调成本监管只是一个方面，对整个市政公用行业包括供水企业的经济监管应该加强，才能标本兼治。他说，实际上最可能的情况是，供水企业的一部分人（主要是管理层）最清楚企业的真实成本，行业主管的领导因为有从业经验也会知道一些大致的情况。现在，发改委要求弄清楚成本，这是一种进步，但是，最根本的是监管部门要树立系统的经济监管的意识，无论是对国有供水企业还是社会资本投资的供水企业，这才是最重要的。

另外，张燎认为当前的水价听证制度存在许多弊端，听证制度的效果值得探讨。由于没有一个经济监管的思路，听证会就成为各方利益博弈的战场，它被哪一方控制，听证的结果就会利于哪一方，这也是水价听证会遭到老百姓诟病的原因所在，同时，它也对需要调整水价以持续发展的诚实的供水企业造成伤害。当前，供水企业要求水价上调，都必须经过听证程序，在地方政府感觉到涨价压力的情况下，或者遭遇其他特殊情况，就可能会压制合理的水价上调需求。张燎建议，应当借鉴国外好的经验，在一些水业市场化比较彻底的国家，企业和政府通常有一个监管协议，通过地方议会批准后，今后水价调整即依据协议中事先明确的调价方法或公式来调整水价，无须有听证会程序。作为一个水价调整的必经程序，我国的听证会制度现在还不够科学：听证会代表由物价部门决定，水企业合理的涨价要求可能会被限制，而一些浑水摸鱼的企业，也可能会通过听证会使其不合理的涨价要求以合理的面目出现。

在对《办法》征求意见的函中，有这样一个疑问“如何合理确定供水企业合理的生产能力利用率，防止由于过度超前建设增加的成本由当期消费者负担？”张燎对这个问题的看法是，企业不能为过度投资买单。如果这么做的话，国有和非公资本运营的供水企业都将陷入尴尬境地，因为超前投资基本上不是企业自己乐意做的事情，大都是地方政府自己的主张，往往是在政府指令下进行的。

据张燎介绍，济邦咨询公司正在和北京一家研究机构及北京水务局就一个关于供水特许经营示范文本的课题开展合作，其中即涉及到供水价格的监管问题。他们的建议是在政府和企业之间设立一个类似资金调节池那样的帐户，企业通过水价不能弥补的成本、不能实现的合理赢利，由政府通过拨款偿付；同时，在成本监审的基础上，把企业超出规定的合理利润之外的所得进入调节帐户。如果政府要求大建管网、分质供水，或者为奥运会这样的特殊事件要求超前投资时，这些指令性投资计划，可以由资金调节池来补给。

张燎认为，如果这个《办法》经过修订被施行了，守法诚信、靠专业运营来降低成本的优秀企业和专业的水务公司不会担心这个办法，因为他们对成本的控制能力要好于大部分的国有企业，而且有比较强的有自律精神，他们本来就要靠优良的业绩才能站住脚。但是，对那些能力不高、政企不分，还躺在政府怀抱里的企业来说，原来许多的说不清、道不明的费用被设了限制，对他们来说就不是好消息了。

张燎认为，总体来说，发改委的这个水价成本监审办法没有给供水企业明确的出路，让企业直接面对成本，政府则置身事外，而又缺乏独立、专业的监管机构，和行之有效的监管工具，这样仍然难以避免一些“心术不正”的供水企业虚增成本。经济监管需要建设起来，而成本监管只是一个方面。

（中国水网作者：全新丽）

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