全面提高执法水平不断开创烟草事业新局面

本溪市烟草专卖局是1984年改革开放后组建的。辖本溪、桓仁、南芬三个县级局和平山、明山、溪湖三个专卖管理所。1998年成立烟草专卖稽查支队，下设平山区、明山区、溪湖区、南芬区、本溪县、桓仁县和直属队七个大队，有专卖稽查人员52人，主要承担《中华人民共和国烟草专卖法》的行政执法和管理职责。近几年来，我们注重加强专卖执法队伍建设，不断提高执法人员依法行政、文明执法的素质和能力，创新管理方法和服务方式，加强卷烟市场诚信体系建设，在维护卷烟市场经济秩序、优化经济发展环境，促进地方经济发展等方面做了一些工作，取得了一些成绩。

　　一、树立现代管理意识，把行政执法作为“一把手”工程来抓

　　我市烟草专卖稽查队伍成立较晚，缺乏严格的培训和锻炼，出现过一些与依法行政、文明执法要求不相适应的问题，主要表现在：一是单纯业务观点，缺乏服务意识，重市场检查，端窝打点，扣了多少烟，办了多少案，罚了多少款，与卷烟销售脱节，造成专、销两层皮，各唱一台戏。二是方法简单、粗暴，缺乏公仆意识。接到举报进门就查，违规就收，扣了就走，使零售户与专卖管理形成对立，见着专卖人员就有气，造成越管越难管，越管对立面越多，离心力越大。三是侵犯公民人身权利和合法财产权，缺乏法律意识。有的执法人员在检查中不管三七二十一，真烟假烟一锅端，甚至同卷烟零售户发生争执，造成复议败诉案件，领导道歉，企业赔偿损失。四是证据不全，有的执法人员在执法检查过程中缺乏证据，没有主证和有力的旁证，本来查获的是假烟，而当事人要求索赔真烟，造成行政复议败诉。五是案件质量不高，把关不严，案件处理超过法定时限。这些问题的存在，不但影响了企业的发展，行政执法的形象和与卷烟零售户的关系，而且助长了违法经营的嚣张气焰，挫伤了行政执法人员的积极性，给市场管理带来了严重的影响和危害。实践使我们感受到，传统的管理方式已不适应形势发展的要求，更新管理观念、提高执法水平是摆在我们新一届领导班子面前亟待解决的重要课题。

　　新一届领导班子成立两年多来，我作为党政一把手，同班子一起坚持把行政执法作为一项基础工作来抓；一是列入日程。对行政执法年初有计划，月月有检查，半年有总结，年终有奖评，做到思路清晰，重点突出，注重实效。二是加强培训。为提高行政执法人员素质，在把好进人关的基础上，行政执法人员除接受“上岗证”考试“执法检查证”的考试外，每季度开展一次业务培训，每年进行一次法律知识考试，实行优胜劣汰。三是创新思路。在行政执法，管理市场的总体构思上，对待卷烟打假，我们由过去的单打独斗逐步形成同公安机关联合打假，同公、检、法、工商、质检联合打假，纳入政府治理整顿市场环境总体部署，深入打假。四是落实责任。从年初开始确定工作思路和工作目标，按支队、大队和稽查员的岗位职责，签订责任状，落实责任制。作为一把手主要工作是明确目标，检查指导，跟踪服务，保证执法不出事，案子不出错，让政府放心，人民满意，不断开拓创新行政执法工作的新局面。

　　二、建设高素质队伍，是提高执法水平的关键

　　提高执法水平、坚持依法行政、推进企业发展，就要建立一支政治强、业务精、作风硬的烟草专卖行政执法队伍。

　　1.用“三个代表”重要思想，建设政治强的队伍。为解决思想认识，更新执法观念，我们从2003年6月14日开始，对全体执法稽查人员进行了为期一个月的集中整顿，组织大家深入学习“三个代表”重要思想，用“立党为公，执政为民，顾客至上，服务为本”的宗旨和理念来对照检查我们的行政执法工作。在集中整顿中，我们通过对2000多户经营户走访征求意见，自查自摆，找出了执法行为不文明、执法程序不规范、案件处理不及时、重处罚轻教育、重打击轻保护、重执法轻服务等六个方面的问题100多条。组织执法人员查原因、谈危害、挖根源、定措施，从专卖执法人员与人民群众的关系上实现由以我为主到我是公仆的转变。在行政执法的定位上，实现由客户义务本位和执法权利本位向客户权利本位和执法责任本位转变；在专卖管理上实现由刚性管理向柔性服务的转变。通过学习整顿，使大家在思想上明确了我们的权利来源于人民，受人民监督，必须用于为人民服务。为了在执法人员中深扎为民执法根子，树立为民服务的公仆形象，2003年在市政府开展的“诚信服务，优化环境”活动中，我们在执法人员中开展了为卷烟零售户打扫一次卫生，摆放一次商品，提供一条信息，宣传一条法律法规，解决一个难题的“五个一”的亲情服务活动。2004年我们把稽查员与客户经理实行了职位转换，让稽查员担任客户经理，先学会服务再当稽查员。2005年我们组织全体稽查人员参加了烟草行业开展的“切实维护国家利益，切实维护消费者利益”的行业共同价值观大讨论。通过学习“三个代表”重要思想，大家思想通了，观念变了，同卷烟零售户的感情加深了。在执法活动中，稽查人员把事后检查违法，变为事前为卷烟零售户服务。对没有订货的客户提前上门走访，提醒客户及时订货，帮助清点库存，提供新到卷烟品牌和价格信息，分析研究订货的品种和数量，帮助客户解决实际困难和问题，主动征求客户对专卖执法的意见和建议，改善执法和服务质量，帮助客户依法诚信经营，减少了违法，化解了矛盾，密切了专卖执法人员与卷烟零售户的关系。

　　2.强化业务培训，建设业务精的队伍。为解决文明执法，依法行政两大课题，让稽查人员学会依法执行公务和办理案件，我们制定了《烟草专卖行政执法细则》，将烟草专卖法律法规和行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法及刑法有关条款编辑成《本溪烟草专卖行政执法手册》颁发给职工人手一册，2003年7月份针对行政执法中的薄弱环节举办了第三期培训班，聘请市政府法制办有关部门领导对行政执法程序和调查取证问题进行了专题讲座。市政府法制办主任杨锡国同志亲自主持，为我们制定了《行政执法程序》规则。同年8月份在全局掀起了学法热潮，9月21日，由局长担任主考，副局长，副经理担任监考，全局234名职工分六个考场参加了《烟草专卖法》、《行政处罚法》等法律、法规统一考试，局（公司）出资一万多元对考试成绩优胜单位和个人进行了奖励。并把学法考试作为长效机制坚持下来。2004年全局组织了《行政许可法》的学习考试，对行政执法人员举办了四期法律知识业务培训，有针对性地解决执法、办案中的疑难问题，对全地区行政执法人员进行了上岗证统一考试；年末又组织了“行政执法过错责任追究暂行规定”的学习和考试。今年6月11日，在全地区烟草专卖行政执法人员培训班上，市法制办徐明海同志结合执法检查，就如何规范行政执法行为，提高办案质量，做了详细的阐述，局领导提出了具体的要求，有效地提高了执法水平，保证了办案质量。

　　3.加强制度建设，建设作风硬的队伍。我们在加强政治学习，业务培训的同时，建立了行政执法目标管理责任制、行政执法考核奖惩制度、行政执法监督和行政执法廉洁自律制度，成立了由局长任组长的督察领导小组，由办公室和纪检监察抽调得力干部负责明查暗访，检查督导各项规章制度的落实。组织行政执法人员深入学习了国家局制定的《烟草专卖文明执法行为规范》和《关于烟草专卖执法行为纪律的规定》，把纪律规定的“六个严禁”发到每个稽查人员手中。为内强素质，外树形象，我们组织行政执法队伍开展了军训，实行了准军事化管理。去年，我们还先后召开了四次有诚信户、重点大户、一般零售户和消费者参加的座谈会，进行了两次卷烟零售户问卷调查，广泛听取群众意见，主动接受人民群众的监督，促使稽查人员自觉严格依法行政，文明执法，有效地提高了办案质量，杜绝了违法现象的发生。从2003年下半年以来，我市60余名稽查人员，不分昼夜，节假日不休息，出动检查2万多人次，查处大小案件千余起，至今没有发生一起投诉举报和行政复议、行政诉讼案件。

　　三、严格办案程序，提高办案质量

　　案件是对当事人行政处罚的依据，也是对行政执法行为的检验，2003年以前，由于我们的执法水平不高，所以案件办得也很简单，缺胳膊少腿的现象比较普遍。2003年6月，针对我们在执法和办案中存在的问题，我们组织全体执法人员学习了国家局制定的有关规定，制定了《本溪烟草专卖行政执法细则》、《本溪市烟草专卖行政执法程序》21条，从立案、调查取证、处理决定、交待行政复议、行政诉讼权利到案件装订分五个方面作出了简明扼要的规定，具有很强的指导性和可操作性。为了明确责任，保证办案质量，我们于2003年底和2004年初，又先后制定了本溪烟草专卖案件审批制度、重大疑难案件集体讨论制度和错案追究制度，坚持每季度进行一次案件审核。使我局的行政执法和办案工作逐渐走向了正规，做到了十个坚持：一是执法人员持证上岗，亮证执法制；二是坚持执法检查报批制；三是行政执法告知诉权制；四是坚持行政执法案件审核制；五是案件层级审批制；六是坚持行政罚款数额法定制；七是坚持重大案件备案监督制；八是坚持罚款、收交分离制；九是坚持依法受理复议制；十是坚持错案追究责任制等有效地保证了办案质量。从2003年至2005年5月共查处涉及案件732起，立案查处164件，没有因案件质量引起的行政复议和行政诉讼案件。2004年在办理专卖行政许可证的换证工作中，我们认真学习《行政许可法》和国家局、省局文件精神，同本溪市工商行政管理局联合下发了《关于进一步加强烟草零售许可证管理的通知》，有效地保证换证工作的顺利进行。2004年1——5月换证5665户，取消办证资格1000余户，没有一起上访告状的。新换证户全部入网销售，促进了专销结合，网建升级和企业发展。

　　四、建立联合打假长效机制，创新烟草专卖管理方式　　

　　烟草行政执法涉及面广，只靠烟草一家单打独斗很难达到预期的效果。只有把经常性的执法检查同集中治理整顿结合起来，与兄弟部门相互配合，协同动作，形成合力才能管理好市场，净化好市场。2003年7月，根据省政府有关部门的文件精神，经市经贸委的协调配合，我市成立了本溪市烟草市场秩序整顿工作领导小组，政府办公厅下发了文件，市政府领导深入烟草专卖局（公司）现场办公。经过市法制办协调，同公安机关建立了《联合办案工作制度》，公安局派出7名干警常驻烟草协同办案。同公安、工商、质量技术监督局开展了联合打假行动，报社、电台、电视台跟踪报道，壮大了整治声威，推动了治理整顿的深入开展。2003年查处违法案件450余起，为国家挽回经济损失180多万元，销毁假烟438件，标值70余万元，查处烟丝、烟叶3500多公斤，充分显示了联合打假的威力。2004年5月20日，我们同市检察院、公安局、法院、工商局、质量技术监督局召开了打击制售假冒伪劣烟草制品联席会，会议确定建立联席会议制度，案件移送制度、信息互通制度、法律政策研究及宣传制度等六项工作制度和三项保障措施。从5月份开始深入开展了卷烟打假专项斗争，从加强组织领导、合理分工、有效打击、舆论宣传入手，充分发挥与公安、检察、法院、工商、质检等单位联合打假的作用，形成了强大的打假阵势；10月，我们又召开联席会议，进行了阶段性总结和部署。从5月份到年底，共联合行动5次，端掉大小窝点10余个，查处各类案件20多起，查扣假烟和违规卷烟50多件，出动公安协查干警和执法人员150多人次，出动车辆35台次，晚报报道6次，电视台播放3次，有力地打击了不法烟贩的嚣张气焰。今年5月17日我们再次召开了卷烟打假联席会议，成立了卷烟打假专项治理整顿领导小组，通过了本溪市人民政府《关于严厉打击制售假冒商标整顿卷烟市场的通告》和《卷烟打假专项行动实施方案》，出台了《卷烟打假费用支出管理办法》。会议决定，年底以市政府名义召开卷烟打假专项治理整顿表彰大会。目前，卷烟打假专项整顿工作已初见成效，实现了我市卷烟市场秩序的明显好转。2004年全年查扣假烟150多件，办理大小案件118起。今年1——5月份共查处卷烟违法案件17起，价值31万元，其中查扣假烟68件，标值24万元，有效的打击了贩假售假不法分子的气焰，防止了反弹，实现了省局销售指标市场控制率100%的要求。

　　五、坚持以民为本，改善执法方式

　　1、大力普法活动，提高全社会法律意识。要实现卷烟市场秩序从遏制到根治的转变，最根本的是提高公民的法制意识，自觉遵纪守法。烟草专卖行政执法不仅仅是惩处违法犯罪，而更重要的是向公民宣传法律知识，提高公民守法的自觉性。鉴于这一认识，从2003年下半年开始，我们逐渐加大了法制宣传的力度，要求每个稽查员在检查市场、接触零售户的过程中发现违法，要有针对性地进行烟草专卖法的宣传，在办案过程中，要向当事人讲清违法的依据及其危害。从2003年开始每年投资6万元在本溪电台，利用经济半小时、法制广角、交通信息等栏目开设烟草专卖法知识讲座。2003年的11月26日和今年的4月8日，利用行风热线直播间领导和群众直接对话，宣传烟草专卖制度及其法律相关规定。在“3.15”维权日，组织机关干部职工运用版画、传单等形式上街宣传，结合开展集中治理整顿卷烟市场秩序、卷烟打假，发表摄像图片50余幅，宣传稿件百余篇。在开展卷烟市场诚信体系建设中，本溪日报以整版篇幅进行了专题报道，并就如何做到守法诚信经营进行了系列报道。去年5月，根据卷烟零售户学法的迫切要求，针对我市卷烟市场常见的违法现象，向全市5000多名卷烟零售户发出了《致卷烟零售户的公开信》。在全市卷烟零售户深入学法、守法、诚信经营的基础上，今年4月，我们又印发了卷烟零售户法律知识竞赛100题，发到每个零售户手中。5月25日同市政府法制办、市广播电视局，在市电视台共同举办了卷烟零售户法律知识竞赛。法制宣传的深入开展，为依法行政创造了良好的法制环境。

　　2.开展诚信活动，提高卷烟零售户守法自觉性。2003年4月，我们学习外地经验，制定了《本溪烟草专卖零售户记分管理办法》，建立了卷烟零售户诚信等级管理体系，确定卷烟零售诚信户分为A、AA、AAA三级，规定了评选的条件、标准和方法，经市政府批准，于5月1日开始实行。在评比记分考核的基础上，经过两个多月的实践，涌现了一批遵纪守法的诚信户。7月份在优化经济发展环境中，经过卷烟零售户自愿申请，认真筛选，明查暗访，严格考核，群众评议，确定本溪首批卷烟诚信户42户。8月15日，市局（公司）同第一批卷烟诚信零售户召开座谈会，签订了双诚信协议，协议要求，市烟草专卖局（公司）对卷烟诚信户提供服务做到“五要五不”“五优先”。五要五不是：一要文明执法，不吃拿卡要；二要依法行政，不乱查与扣罚；三要价格合理，不违价甩卖；四要规范经营，不强卖搭售；五要诚信服务，不借故刁难。五优先是：一优先提供价格信息；二优先提供电话订货；三优先提供货源品种；四优先提供咨询服务；五优先帮助排忧解难。要求诚信户诚信经营做到“五要五不”：一要遵纪守法，不违法乱纪；二要合法经营，不违规进货；三要诚实守信，不售假坑人；四要监督尽责，不知情不举；五要服从管理，不妨碍检查。8月17日，市、县、区局领导带领机关干部分别到诚信经营户的经营场所挂上了诚信牌。同年11月29日召开了第二次卷烟诚信户座谈会，12月1日为第二批81户卷烟诚信户挂了牌，从2003年8月到现在，先后五批评选出628户A级卷烟诚信户，其中有96户被评为AA级诚信户，有3户因查出有违法违规行为被摘掉诚信牌，对“卷烟零售诚信户”以多种方式给予奖励，总额达20多万元。在强调客户遵纪守法，不贩假售假，不搞非法进货，主动配合执法检查的同时，公司加强了对客户服务工作，成立了客户关系管理中心，设置了区域市场经理和客户经理，为客户提供货源、卷烟销售和法律咨询服务。为鼓励卷烟零售户守法经营，自觉维护卷烟市场秩序，今年3月22日，我们组织30名优秀诚信卷烟零售户到云南红河、大理烟厂参观学习，为卷烟生产厂家与零售户搭起了相互沟通的“连心桥”。卷烟诚信零售户这一新生事物的出现，为全市6000余户卷烟零售户树立了榜样，扩大了烟草市场管理的同盟军。为加强这一体系建设，我们正在组织筹建“卷烟诚信经营者协会”和推进社区化管理，以期同政府、同社会、同卷烟零售户形成利益共同体，建立长期的战略合作伙伴关系，共同打造牢固的卷烟市场诚信体系。

　　3.寓管理于服务之中，建立和谐执法关系。如何把普法教育，守法经营与行政执法有机地结合起来，打击犯罪，预防违法，保持稳定，促进发展是在新形势下行政执法面临的重大课题。在实践中，我们实现了三个转变：一是指导思想的转变，过去，我们检验行政执法成果主要是看办了多少案子，扣了多少烟，罚了多少款，现在检验执法成果主要是看诚信守法经营户是不是多了，不法经营户是不是少了，卷烟销量是不是多了，假私非超卷烟是不是少了；卷烟零售户对我们的满意度是不是高了，不满投诉是不是少了。二是管理方式的转变，行政执法打击的是危害国家利益和人民利益的违法犯罪，不能把人民群众统统作为打击对象，要团结大多数，打击极少数，因此，在市场管理中我们把卷烟零售户分为四类：对A类守法诚信经营户实行信任式管理，帮助提高守法诚信经营水平，以求管活；对B类轻微违法经营户实施教育式管理，重在教育，保证其守法经营，向诚信户转化，以求管好；对C类卷烟零售户实行监控式管理，教育、疏导、控制相结合，以求管住；对D类贩假售假为主的卷烟零售户实行取缔式管理，以求管死。把打击的重点放在制假售假上，而对百分之九十九以上的卷烟零售户则重在教育、转化和预防违法犯罪。三是指导思想的转变，管理方式的转变，推动了行政执法人员执法作风和执法方式的转变，大家自觉地把管理寓于服务之中，按照“三个一流”的标准和“形象大使”的条件，诚心实意地为客户服务，通过分类管理，差异化服务，同重点户结对子，帮助卷烟零售户守法诚信经营，不但得到了卷烟零售户和消费者的赞誉和好评，密切了行政执法人员与卷烟零售户的关系，形成了和谐的执法环境，维护了企业的良好形象，而且预防和减少了违法，提高了市场的控制力和占有率。2003年我局立案查处违法案件112件，2004年减少为52件，今年1——5月份为10件，卷烟销量2004年为53215箱，比2003年42497箱上升了25个百分点，创本溪烟草实施专卖制度以来最高水平。　　

　　2003年实现利税3158万元，创历史最高水平，2004年实现利税5531万元，实现了本溪烟草跨越式发展。今年1-5月份实现利税3249万元，超过2003年全年利税额，实现了两年番一翻。为改善办公条件，优化办公环境，我们投资4600多万元新建了综合办公大楼，增置电脑100多台，更新送货车12辆，企业固定资产新增6000多万元；为解决职工住房和后顾之忧，按房改政策给职工发放700多万元的住房补贴，职工全部搬进新房（在办公楼对面），为职工办理了医疗保险、公积金和企业年金；职工食堂一日三餐，安置了社会就业和下岗职工150多人，扶贫帮困15万元，全面开创了本溪烟草工作新局面，被评为省文明单位、省烟草行业先进集体。

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