摘 要：本文通过对我国支农资金管理效率现状作一分析，并提出了一些对策。
关键词：财政；支农资金；管理；效率；结构
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2007)07—0025—02
1 财政支农资金管理的基本内容
财政支农资金管理是指按照市场经济的要求，遵循国家有关制度、法规、政策，运用一系列的管理方法和手段，对各项支农支出及其各环节进行规范、管理和监督，从而确保其正确使用，为政府履行职能提供必要的财力保障。它为促进和加强财政支农资金管理，提高资金使用效益，改善农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起到了至关重要的作用，并奠定了坚实的基础。按照支出功能分类，狭义口径的财政支农资金包括支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费。广义口径还有单列科目分类出来的政策性补贴支出，从我国政府的财政统计中或者说反映在国家的预算上，财政对农业的补贴主要是价格补贴；反映中央和地方农业综合开发部门用于项目建设的综合开发支出；以及用于贫困地区扶贫开发的专项资金支出。按照支出级次分类，可以将财政支农资金分为中央支农资金和地方支农资金。
2 财政支农资金支出管理效率现状
2.1 财政支农支出不断增加，但增幅波动较大，且占财政支出的比重呈波动性下降趋势
从绝对量来看，我国财政支农资金从1980年149.5亿元到2003年的1 754.45亿元。期间除个别年份外,我国财政对农业的支出都呈逐年递增的趋势。但支农支出年增长幅度波动较大，其中1998年财政支农支出为1 154.76亿元比上年的766.39亿元增长了50.7%，而1999年财政支农支出为1 085.76亿元比上年减少了6%，两年之间波动幅度达到56.7%。这表明，我国财政支农支出的增长率并无规律可言(见图1)。
从相对量来看，财政支农支出占财政支出的比重在1978～1980年间呈现较高水平，但1980年以后比重不断下降，1985年其比重降到7.66%以后有所回升。90年代期间，在1998年达到最高10.69%，但1999年，猛降了2.46个百分点，回到了1997年以下水平，此后，虽然较上年下降幅度不大，但2003年达到历史最低点7.12，只相当于1978年的0.53倍。分析得出,财政支农资金占整个财政支出的比重明显偏小,且呈不断下降的趋势(见图1) 。
2.2 财政支农资金支出结构不合理
在财政农业投入结构上，用于“养人吃饭”的钱多，而用于“办事建设”的钱少。生产性支出少，非生产性支出多，经常出现行政费挤占事业费、事业费挤占生产性支出的现象。农业基本建设支出由于积极财政政策的实施，有比较大的增长，1996年是141亿元，2004年达到565亿元。农业科技三项费用绝对额不大，1996年是5亿元，2004年是13亿元，占财政农业总投入的比重不到1%。对生产性投入低而对非生产性投入高，具体为财政安排支农支出主要用于农业主管部门的人员经费，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系缺乏必要的资金投入。在农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系中，农业基础设施投资的份额较高，农林水等部门科技三项费用占农业支出的比重持续下降，有的甚至未能安排。
2.3 中央与地方支农资金事权划分不明确，资金投入高度依赖中央
财政支农投入高度依赖中央政府，中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清，地方政府对农业的投入严重不足。根据审计署提供的调查，2003年国家财政对农业的投入中，中央财政投入占50.8%，如果扣除地方支农支出中17%的虚列因素，地方实际安排的农业投入更小。地方投入过低的原因主要有两个方面，一是由于农业生产的自然风险特性，农业的投入尤其是基础设施投入具有明显的周期长、规模大、风险高、见效慢、收益外部性等特点，因此地方政府在短期利益的诱导下，容易将资本要素向具有高收益率的行业倾斜。二是农业税的取消更加重了地方财政的困难，尤其地(市)、县级以下财政大多为吃饭财政，自身财
力连“吃饭”都不能保证，很难再向经济效益相对较低的农业追加投入。
2.4 支农资金管理交叉，有限的资金不能形成合力，资金使用效率低
目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管理。不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。如国土部门管理的土地复垦资金项目就与农开部门管理的土地治理项目存在交叉。政府部门之间争项目、争资金的现象仍然存在，政出多门，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。
2.5 支农项目资金监管水平低下，缺乏绩效评价
首先是监管职能缺位，我国支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监管，在实际工作中表现多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位的现象。支农资金透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥应有的监管作用。其次是事前监管严重缺乏，主要表现有对项目立项过程监管、工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人责任制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的管理等事前监督工作淡化、甚至缺位。有些支农项目没有按照基本建设管理程序(如财政部门负责的支农项目)实行“四制”管理，以致出现挤占挪用项目资金、工程不能按计划
通过验收等问题。再次是财政支农资金追踪监管反馈工作不能及时到位，缺乏绩效评价。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标、促到位，但财政支农资金绩效评价工作始终不能制度化、规范化。造成财政支农资金流失的可能，出现只见投入不见产出，只有拨款没有效益的局面。
3 提高财政支农资金支出效率的对策
3.1 建立健全财政支农资金稳定增长机制
各级财政应该按照“多予、少取、放活”和“两个反哺”的要求，进一步加大对“三农”的投入力度，实现财政支农投入“三个高于”的要求，即确保每一年的财政支农资金增量高于上年，预算内资金用于农村建设的比重高于上年，财政对农业资金投入高于财政经常性收入增长幅度。
3.2 按照公共财政的支出范围，调整支出结构，突出扶持重点
财政支农资金应重点用于：一是加大对农业基础设施建设投入，包括农田水利基础设施、土地治理、水土流失等方面的投入，不断完善农村公益性服务体系，积极支持支农灾害保险业务发展，提高农业综合生产能力，实现农业可持续发展。二是支持发展产业化经营，促进科技兴农，发展农村经济合作组织，鼓励和支持农业劳动者参与农业技术推广活动。三是扩大公共产品覆盖农村的范围。加大对农村道路、安全饮水、医疗卫生、文化设施以及小城镇等设施投入，健全农村社会保障体系，扩大农村新型合作医疗覆盖面，提高农村义务教育保障水平，加大扶贫开发力度，缩小城乡差距。
3.3 对支农资金硬化预算约束，强化部门预算，统筹安排预算资金
按财政资金预算管理制度，每年财政支农资金按早编预算、细化预算、零基预算编制原则，各级政府提早编制下年度财政支农资金预算，各级政府根据人民代表大会审议通过的财政预算报告，下达财政支农资金。农口主管部门既要细化部门预算，科学编制支农项目计划，又要严格按财政批复预算内容执行，加强监管。改变部门财政支农资金重点不突出的局面，农林水等主管部门要结合当地经济发展，确定一些切实可行的重点项目，拉动龙头，有所作为，有所建树。提高预算执行的公正性和透明度，维护国有资产的保值增值，实现项目的经济效益和社会效益，杜绝违纪违规问题的发生。
3.4 坚持以县为主推进支农资金整合，实行集中支付，垂直管理
国库直接控制从预算分配、资金拨付、使用、银行清算直至资金到达商品和劳务提供者账户的全过程，解决由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，使财政资源达到最优配置，克服财政资金被部门挤占和挪用的问题，保证预算资金的及时、足额支付。集中力量办大事，提高支农资金的整体合力，推进社会主义新农村建设。使支农资金使用管理制度统一、防止部门利益分割和协调支农资金统筹使用管理。
3.5 大力推进政府采购制度
政府采购将政府的分散采购变为集体统一采购，形成一定的规模效应，切实降低农业投入的采购成本，使支农支出走上规范化、科学化、经济化的道路。政府采购是加强财政支出管理的一个重要手段，财政支农资金管理中存在的问题需要通过建立政府采购制度着力加以解决，确保支农资金的预算按照规定用途使用。政府采购将所有支农投资支出由各级政府设立的非盈利性质的政府集中采购机构统一实施招标采购，有效地解决了各种政府支农投资协调整合问题，减少避免了不同渠道的政府支农投资在使用方向、项目布局、建设内容等方面存在的交叉和重复，使有限的资金发挥应有的效益，集中财力办大事。
3.6 建立严格科学的支农资金绩效评价考核机制
财政支出流经的各环节上都存在一个绩效问题，不能仅就财政资金的最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况，应该建立覆盖财政支农资金运行各环节的财政支出绩效评价制度。建立健全支农资金绩效评价指标体系和支农资金使用总结报告和效益分析制度。进一步完善支农资金使用效果考核评价办法。要采取支农资金使用效益与下一年项目和资金安排相挂钩的办法。建立健全支农资金分配和使用奖惩机制，以最大限度地发挥财政支农资金的使用效益。
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