(包头市土地整理中心，内蒙古 包头 014000)
摘 要： 在认识包头市土地利用现状特点的基础上，阐述了包头市土地利用中存在的问题 ，提出坚持改革完善土地利用管理体制，建立与完善土地流转的市场机制等土地利用管理对 策。
关键词：包头市；土地利用；管理机制
中图分类号：F293.2(226) 文献标识码：A 文章编 号：1007—6921(2008)19—0006—02
包头市地处祖国北疆，位于内蒙古自治区中西部，北与蒙古人民共和国接壤，东与呼和浩特 市毗邻，南与鄂尔多斯市隔河相望，西与巴彦淖尔市相连。东西长182km，南北宽270km，土 地总面积为27 768km2，根据土地利用现状的调查，其利用结构的布局情况如下：包头市 农用地总面积为2 625 441.20hm2，占全市土地总面积的94.97%；建设用地总面积为85 63 3.42hm2，占土地总面积的3.10%。
1 包头市土地利用结构现状
1.1 土地利用空间结构
包头市自然资源条件复杂，土地利用结构在空间分布上具有一定规律。从宏观上看，具有明 显的纬向地带分布规律。由南向北呈农—林—牧依次分布，其次，在上述带状规律分布之下 ，由中小地貌条件差异导致地区性差异。
2 包头市土地利用中存在的问题
2.1 土地利用结构不平衡，农地和建设用地矛盾突出
由于城市扩张，建设用地占用耕地等原因，造成了耕地面积的不断减少，直接影响着农业生 产的发展。另外，源于包钢、化工厂、冶炼厂和一些工矿企业等的“三废”污染，也影响了 作物的生长和土地质量下降。
推进工业化、城镇化不可避免的要占用一些土地，但以牺牲农用地来发展经济推动城市 化进程是盲目且危险的，近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题已经到了触目惊心的地 步。
2.2 农村居民点布局分散、用地浪费
包头市农牧区由于长期形成的生产和生活习惯，居民点分散，随着工业化、城市化进程 的推进，大量外地民工涌入市区，无经济条件购买市区房子，只能在城市周边农村寻求居所 ，非法买卖、租赁、搭建住房造成包头市的农村居民点用地不减反增。
2.3 土地利用规划的管理力度不够，违法现象严重
城市的建设发展离不开规划，城市规划管理的核心内容之一就是土地的使用，因而土地利用 管理要把规划放在首位。长久以来，各地在土地利用方面存在浓厚的长官意志，随着改变规 划、改变用地性质，土地利用规划成为一纸空文。在新区建设上盲目扩规模、增总量，在一 定程度上使土地和基础设施资源不能得到最佳利用，对违法建设查处不力，依法查处的程序 时间长，以罚代法现象严重。
3 包头市土地利用管理对策
综合包头市不同地区土地利用现状、存在问题，在今后应采取的对策有：
3.1 坚持改革、完善土地利用管理体制
出现土地利用管理制度不完善、管理力度不够，是因为市政府更多关注的是带有全局性、战 略性的宏伟目标，如：农民利益保护和社会稳定等；而旗县区政府则更看重本地区的短期的 发展目标，如工业发展、城镇建设等。在处理保护耕地和建设用地的关系问题上，市、区两 极政府的目标不可能完全一致，因邓才导致了在用地上违法违规现象，而且分级管理体制也 很难保障地方政府自觉地按照国家有关法律、法规和土地利用总体规划的要求管理土地。
目前，虽然包头市已实施了省以下土地管理部门垂直管理，但是由于垂管不彻底，仅仅只是 对旗县区国土部门的领导的任命权实行了垂管，财政体制还是依靠地方政府，因而在执法力 度上还要受地方政府态度的影响，因而须不断地深化改革，进一步理顺关系，强化对土地执 法行为的监督，加强土地利用管理行政能力建设，严格土地管理责任追究制，进一步深化土 地使用制度改革，完善土地市场体系，完善土地竞争机制，尽量减少政府行为，让土地资源 市场化。
3.2 建立与完善城市成长管理和空间管制机制
包头市现正处于高速发展时期，同时土地资源又很有限。为了有效地利用土地，防止城 市的无序扩张，应当建立和完善土地空间管理机制，将城市的土地划分为优先发展区、延缓 发展区和禁止建设区，以达到分期分区实施的目的。
3.3 建立与完善土地流转的市场机制
推进土地资源的市场配置，加强土地市场建设，利用经济杠杆原理来协调土地利用各个方面 、环节的利益关系，利用地价与特点收益分配政策调节土地供求，通过经济杠杆运用价格税 费等经济手段调节社会对土地资源的供应与需求，以此对土地利用规模与空间布局进行调控 。
完善国有土地进入市场的机制，建立健全土地收购储备和土地基金制度，严格控制划拨用地 范围。经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地 行为。除按现行规定实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行 招标、拍卖、挂牌出让，遏制土地投机和国有资产流失。
3.4 改善用地结构，缓解农地和建设用地矛盾
包头市农用地、建设用地、和未利用土地三大类用地中，农用地虽占全市土地面积的94.97% ，但耕地尤其是优质耕地却不多，耕地仅占全市土地面积的15.27%，这种土地利用结构导致包头市基本农
田保护的压力较大。
一方面人均占有耕地较少，土地资源十分宝贵，必须严格管理；另一方面，土地经费投入长 期偏少，在土地利用中工业化、城市化水平较低。因而改善用地结构，缓解农地和建设用地 矛盾就从以下方面入手：
①适当增加土地供给，满足建设用地合理需求，在增加土地供给的同时，要坚持严格的耕 地补偿制度；②开展土地资源评价，合理解决农用地内部结构。在土地适宜性评价基础上确定农、林、 牧产业用地结构，建立与本地区自然资源相适应的协调发展的农林牧用地结构生态系统，实 现生态与经济效益的优化配置；在稳定耕地面积的基础上，积极挖掘耕地潜力，特别是高产稳产农田及园地，大力发展高产 、优质、高效项目。因地制宜，综合开发利用土地后备资源。在开发时应注意综合利用各种 资源，协调好农、林、牧等开发途径；③提高土地集约利用程度，防止乱占耕地的局面。目前，包头市城乡还存在着很多建设用 地浪费现象。尤其在农村不合理占用宅基地、浪费耕地资源问题很突出。
3.5 因地制宜、统筹城乡，提高土地集约利用程度
包头市国土资源调查土地集约利用潜力评价结果显示，城市容积率仅为0.4左右，40% 以上 的土地使用率过低，包头市大部分工业用地处于低度利用状态，仍有部分工业用地占据城市 中心地带。
首先，包头市完全可以采取以供给引导和制约需求的供地机制，对工业用地进行挖潜利用和 优先利用，提高土地集约利用度。对位于一二级地价区内的工业用地，充分发挥级差地租 的作用，结合现代企业转制和工业用地置换，将中心城区老工业用地尤其是污染企业逐步向 近郊工业区或周边城镇转移，并通过税收、偿贷等政策倾斜和利益机制来鼓励旧城区土地再 开发，以盘活存量土地进行建设的方式走内涵式的发展道路。 充分利用土地集约利用评价结果，将其作为一种参考体系制约用地需求。对土地利用集 约程度不高、未达到考核标准的地方，不得继续扩大现有建设用地规模，并暂停办理该地区 的农用地转用、土地征用审批手续。 其次，在综合分析全市城镇化战略、农村居民点规模、人口规模等条件的基础上，采取迁移 、合并，村改居、内部改造等各种整合模式，按照先易后难、建立示范、逐步推进的原则， 实施农村居民点用地整合。再次，包头市城市建设在节约用地方面潜力也是巨大的，如适当提高工业建筑的容积率，综 合考虑节能和节地，适当提高公共建筑的密度，立足宜居环境，合理确定住宅建筑的密度和 容积率，开发利用城市地下空间。而且城市发展不能简单地向外围扩张，新增建设用地也可 以依靠节约农村建设用地来解决，目前，村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍， 许多村镇农民建房分散无序，新旧住宅双重占地，节地的主要潜力在于统筹城市空间布局， 促进农村土地集约使用。
包头市资源丰富、交通便利，社会经济发展状况较好，是内蒙古自治区乃至全国重要的工业 城市之一。因此，如何认识土地现状，认识土地利用管理中存在的问题，如何解决这些问题 及处理好土地资源可持续利用问题，将对包头市今后城市发展、经济繁荣具有深远的意义。