摘要：随着城市化、工业化进程的推进，失地农民的出现已成为我国农村最大的社会现象之一。失地农民部分已成为 “种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”徘徊于城市边缘的“四无”群体，他们靠“买断式”的一次性给付土地补偿金，根本无法维持生活。据调查显示，失地农民面临最大的困难就是养老，他们都无法维持基本生活又靠什么养老呢？文章将给出一些可以保障失地农民基本生活的建议，也为解除他们养老后顾之忧提出了建议——纳入城保体系。
关键词：失地农民；养老；再就业；生活保障
一、失地农民
（一）农民的分类
中国是个有几千年历史的农业大国，农民占总人口的80％达8亿之多，然而中国改革开放以来，很多农民却已经离开了土地，结束了“面朝黄土背朝天”的农耕生活，种地已经不再是农民的唯一选择，农业的含义也早已超越了种地。随着城市化、工业化进程的推进，农民也接受了现代化的洗礼，发生了很大的流动与分化。由于农民的流动与分化，现代农民主要分为以下4类：种养农民也即所谓的纯农民；城市农民工即第二产业中从事体力、半体力劳动的产业工人、建筑业工人及相关人员；乡镇、企业职工是亦工亦农的特殊社会群体；失地农民。
（二）失地农民的出现
农民对土地使用权的丧失是近期我国农村最大的社会现象之一，也是一个国家在城市化的过程中必然出现的一种的社会现象，这样也就产生了大量的失地农民。所谓失地农民，就是指那些原来拥有土地且以土地为主要生活来源的农民，其土地因非农业建设需要被政府部门或开发商征用了的那些失去了土地但仍拥有的人。随着的进步与发展，越来越大，占用农民集体土地越来越多，导致失地农民也越来越多，20世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，全国每年至少有300万农民成为失地农民。现在累计的失地农民可能已达4000-5000万，已成为很庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20％。城市化进程是产生失地农民的一个主要原因，失地农民出现的第二个原因是土地的产权关系不明确。另外，九届三中全会和中央工作会议的召开，土地自由流转政策的出台也将会使失地农民数量有所增加。
二、失地农民养老保险的现状及存在的问题
（一）现状
改革开放以来，农村的居民生活质量虽有了大幅度的提高，但仍与城市居民差距较大，而且城乡差距有扩大趋势，据调查城乡居民实际收入的差距已超过6：1。在养老保险待遇方面有更大差距，较好地解决农民养老保险问题已经刻不容缓。目前，有很多学者提出构建新的农村养老保险体系，其中“土地保障与个人账户相结合”的农保模式比较符合我国国情并以得到证实。然而这对于失地农民来说却是不适用的，这一群体虽然保留了农民身份但它没有土地不能完全等同于农民，它已经失去了传统的重要的土地保障。据有关调查显示，46％的农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”徘徊于城市边缘的“四无”群体，由此也引发了诸多的社会矛盾。农民的日子难过失地农民的日子更难过，土地被征一般补偿标准低不足以保障其将来生活，失地农民的社会保障问题很严重，尤其失地农民的养老问题。
（二）存在的问题
1、缺乏其应有的社会性和福利性。1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》规定：我国农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，然而大多数集体却无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，大部分地区农民参加养老保险实际上是个人交费、自愿参加，并无任何补助和补贴，对于普通农民来说还有土地保障，而对于失地农民这却根本没实际意义，不具有社会性和福利性。
2、失地农民养老保险存在制度上的不稳定性。由于没有统一的立法，各地失地农民社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，具有很大的不稳定性。
3、覆盖面小、投保率低、保障水平低。现行农村社会养老保险的覆盖面以县为单位失地农民养老保险亦是如此，这与保险的大数法则的数理要求存在着差距。另外，现有的农村征地补偿标准一般都是“买断式”的一次性给付，失地农民又因其大多“文化水平低、劳动技能低、就业眼光低”而导致其就业率低，所以大多失地农民都是坐吃山空，根本无能力去缴纳保险费，他们投保率低也是毋庸置疑的了。本来农村的经济发展水平就低，失地农民可支配收入又较少，从而也决定着他们年老时得到的保险水平就很低，几乎无法满足老年的基本生活需要，起不到应有的保障作用。
4、缺乏政府财政支持。农村集体经济本来就很薄弱，大部分参保农民缺乏集体补贴，政府也没有投入资金，实行的完全是个人积累制。政府在农村社会养老保险中缴费责任缺失，是保障水平低的重要原因。
三、失地农民养老靠什么——解决对策及建议
失地农民，既有别于传统意义上的农民，又不同于城市居民。在社会保障方面，他们既不享有土地的保障，也不享有城市居民那样的社会保障，几乎可以说是处于社会保障的真空地带。伴随着工业化和城镇化的高速发展，征地已是必然，然而这却苦了世代以土地为生存依据的农民，他们失去了土地也就失去了保障。虽然说土地被征失地农民会得到一定的补偿款但标准却很低，许多失地农民家庭靠征地补偿款来维持生计，补偿款“吃”完了，生活也就没有保障了。另一方面，由于他们在就业、收入等方面的不稳定性，失地农民生活保障依托家庭保障的模式也越来越受到冲击。综合目前农村存在的情况来看，一次性给付，根本不能解决问题。当征地补偿金花销完后，失地农民又相当多处在失业状态下，由于制度性障碍和农民经济承担能力，他们参加养老保险率较低，以至于无法保障其老年基本生活。要解决他们养老问题必须首先解决其生活保障问题。近年来，一些经济发达地区和大中城市在解决失地农民生活保障问题方面进行了探索，比如增加补偿金或者是分批下发补偿金等。然而，这些只能从某种程度上缓解困境但并不能从根本上解决问题，所以说，对于失地农民社会保障这一领域还有待各位的探索。鉴于此，本文现给出以下几方面建议：
（一）征地制度
1、现行征地制度亟待改革。土地征用制度的改革已经成为我国和谐社会与新农村建设的基本要求之一， 2003年12月31日，中央一号文件强调加快土地征用制度改革，保障农民权益；2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中再次重申，在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按照规划和程序征地，及时给农民合理补偿，切实保护农民的合法权益。而且，我国现行征地制度存在的诸多问题已成为生产力发展和社会稳定的重大障碍，必须重视我国现行土地征用制度的研究并结合我国实际予以完善。土地是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。国家要城市化必然会导致征地的增加失地农民的增加，一方面来说是有利的，因为它可以加速城市化进程促进规模化经营。但它也会导致失地农民生活水平的下降，因为农民最大的保障失去了。现行的征地制度大多是“一次性”补偿制，且补偿标准也不高，无法保障大多数失地农民以后的生活。给予失地农民最基本的生活保障是政府义不容辞的责任而且这样还有利于维护社会的稳定，就目前来说，要改革现行征地制度就要区分不同类型的土地征用，缩小征地范围，允许农民的集体土地在符合国家土地总体利用规划的情况下，平等地进入市场流转。
2、进一步完善有关法律法规。由集体土地变为国有土地的过程应是一个平等的财产权利的交易过程。要尽快制定土地征用的专门法律法规，增强对农民土地财产权利的法律保护。目前，相关学者提出的“制定系统的土地征用补偿法，使补偿更明确、合理，防止出现漏洞或冲突；限制土地征用的范围”等方法对此就很有指导意义。
（二）促进失地农民再就业
1、建立失地农民再就业培训机制。就目前情况来说，失业是失地农民面临的最大问题，他们已经失去了最重要的生活保障——土地，如果再失去工作就真的只有“坐吃山空”了。农民失去土地后，客观上也需要从农业转向其他行业以维持其基本生活。20世纪90年代以后，各地普遍采取征地时一次性支付补偿金，让被征地农民自谋职业。但由于失地农民文化水平和劳动技能偏低且其就业期望又高，在就业方面明显处于劣势地位，事实上自谋职业很困难。因此，政府除合理予以货币补偿外，还应考虑失地农民的长远利益，在劳动就业方面给予必要的指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能。各级政府可拿出一部分土地出让金，专门用于失地农民的定期再就业培训。具体做法如下：加强政策宣传，营造失地农民就业氛围。全面跟踪调查，建立失地农民资料档案。开展技能培训，增强失地农民就业能力。一是对失地农民实行“菜单式”和“订单式”培训。通过了解企业人才需求状况，以市场需求和农民需要来制定培训方案，确定培训内容，切实提高培训劳动力就业率。二是开展多层次培训。根据失地农民的年龄、文化水平、求职意愿等不同类别，分层次开展培训，重点侧重于文化知识、经营知识、职业技能及创业技能等方面培训，促进失地农民向不同领域转移就业。组织各种活动，推进失地农民自主创业。
2、建立再就业创新机制。实现全面就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。当前，应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的、平等的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业，为失地农民免费提供求职登记、择业指导、职业介绍、推荐安置等一系列服务。
3、完善和落实就业扶持政策。把原只限于城镇居民的就业再就业扶持政策适用范围扩大到失地农民。按照城市下岗职工再就业优惠政策，给予税收减免和个人自主创业信贷扶持，帮助和促进失地农民就业创业。建立失地农民就业保障基金。资金来源可从土地出让转让金中提留一点、从征地款中提取一点，设立专项基金，用于失地农民职业技术培训费用补助，或补贴援助失地农民自主创业。
4、在失地农民周围重点发展劳动密集型工业。失地农民大多呈现文化水平低、劳动技能低的“两低”现象，他们无法在高新技术市场立足也无法与知识分子、高级技工争职位，鉴于失地农民自身的原因，重点发展劳动密集型工业能更好的促进其再就业，再次为国家建设做贡献。
（三）强化收入再分配，加大政府财政投入力度
市场通过“看不见的手”以效率为核心进行了第一分配，但可能导致不公平的结果；为了体现公平就需要政府通过“看得见的手”再分配，但由于政府政策具有普适性，很难对不同具体情况的人实施有针对性的政策，作为弥补前两者之不足，就需要建立诸如红十字会等慈善机构的建立来促进第三次“道德分配”，即伸出“温柔的手”针对性地解决分配问题。另外，更好地解决失地农民问题缺乏政府财政的支持，政府应该加大财政投入力度提高补偿标准，积极鼓励失地农民自谋职业、自主创业。
四、消除失地农民养老后顾之忧——建立失地农民社会养老保险制度
要消除失地农民的养老后顾之忧，必须要建立失地农民的养老保险制度。城市化的核心是农民转化为市民，真正的农民转化为市民不是简单地转户口，给一些补偿安置费打发，而应当通过社会保障体系来实现。将被征地农民与市民同等视之，将其安置问题与城市化统一考虑，目前来说比较有利于失地农民养老保险制度的建立。另外，个人账户是城乡养老保障体系整合发展的通道，失地农民可以将其个人账户储蓄转入城保体系以实现同城保体系的融合。将失地农民的养老保险纳入城市统一的社会保障体系中，灵活采取各种安置方式，在保证农民生活无后顾之忧的前提下，又可使农民成为社会建设的劳动力量，的确是解决失地农民养老保险的很好的方法。
参考文献：
1、刘翠霄.天大的事——中国农民社会保障制度研究[M].法律出版社,2000.
2、郑秉文.社会保障体制——改革攻坚[M].中国水利水电出版社,2001.
3、吕振臣.我国土地征用制度改革的方向判断与政策分析[J].中国行政管理,2007(5).
（作者单位：中南大学政治学与行政管理学院）