(包头市国土资源局，内蒙古 包头 014010)
摘 要：简要论述了建立失地农民社会保障制度的主要内 容及途径，提出了为失地农民建立完善的与城市社会保障体系相衔接的社会保障制度， 将失地农民纳入最低生活保障体系，并为其建立相应的就业机制及创造投资收益机会的建议 。
关键词：失地农民；社会保障；内容；途径
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2009)03—0024—02
1 失地农民社会保障问题的形成及分析
虽然农民的土地被征用后会有安置补偿费，但由于现行补偿标准过低、过于单一，对农民未 来保障问题考虑不够周全，使得失地农民社会保障问题日益突出甚至比较严峻。
1.1 土地是保障农民生活的重要渠道
土地是保障农民生活的基本载体。在城乡分割的二元政策环境下，土地是农民生活保障的基 本载体，农民从土地上获得的是其最基本、最可靠的收入来源，农民依靠它维持生活、保证 就业、应对未来养老和医疗意外等。
家庭保障功能的弱化、人口老龄化及城市化进程加剧，土地的保障作用愈发重要。
1.2 土地征用制度现状不断挑战农民保障问题
1.2.1 土地补偿标准过低、管理不规范。现行的土地补偿标准过低，一次性的货币方式将 农民排除在土地增值收益的分配体系之外，对其未来生活缺乏长远的规划考虑。此外，土地 的征用和补偿程序冗长、关联部门多、涉及金额大，存在管理混乱、效率低等问题。
1.2.2 过快的征地速度进一步加剧了失地农民保障问题。土地征用速度必须与城市化、工 业化进程基本保持一致，才能使失地农民分享到经济发展和城市化所带来的利益。
1.3 失地农民未来生活保障问题日益严峻
失地农民不断增加，目前每年大约产生250～300万的失地农民；失地农民保障问题日益突 出。①农民失去土地意味着“权利”受到极大影响。一是生存权，目前明显偏低的土地 补偿标准严重影响农民的基本生活。二是维系权，农民缺乏应对市场竞争的能力，失地往往 意味着失业。三是发展权，在基本生存和维系生活都无法保障的情况下，更好的发展只能是 空谈。②农民失地后生活方式发生根本变化，消费中的货币化程度大幅增加，生活成本 上升的压力很大，保障问题十分突出。失地农民主要集中于城市近郊的区位特点，使其保障 问题更加严峻。
2 建立失地农民社会保障模式的主要途径
2.1 改革征地制度，提高土地补偿标准，从源头上解决失地农民社会保障资金不足 的问题
因公共利益强制征用土地的，要采取政府财政补贴等手段，适当提高土地补偿标准。①在法 律上明确农民所有的集体土地的产权，公权不能侵犯私权，国有产权也不能侵犯集体产权。 ②完善征地程序，即使因公共利益强制征用土地也不是简单的行政过程，而应遵循平等的产 权交易规则。③因公共利益强制征地的，政府要运用本级财政收入进行补贴，适当提高土地 补偿标准，使得补偿标准基本上以土地市场价格为基础，遵循平等原则。④对因公共利益强 制征地的范围和目的进行严格限制。
2.2 发挥政府主导作用，引导失地农民参加各种社会保险，逐步建立失地农民社会 保障体系
2.2.1 建立失地农民最低生活保障制度。失地农民既不享有农民的土地保障，也不享有城 市居民拥有的社会保障，但最低生活保障是全体国民都应享有的基本权利，也是社会主义政 治文明建设的重要内容。
2.2.2 建立失地农民基本养老保险制度。养老保险是我国社会保险体系中最重要、最基本 的部分，通常采取社会统筹和个人账户相结合的方式。失地农民基本上都是利用土地补偿金 ，采用一次性缴费的完全积累模式。
2.2.3 建立失地农民基本医疗保险制度。基本医疗保险也是失地农民社会保障的重要内容 ，失地农民采取一次性缴费的完全积累模式。
3 以“土地换保障”是解决失地农民社会保障问题的理想途径
3.1 以“土地换保障”方案设想
失地农民以“土地换保障”实质是如何建立一套使失地农民与城镇居民享有同等社保 待遇的方案。其核心的内容包括2部分：①改革土地制度，给予失地农民永佃权或产权 ；②失地农民以土地的永佃权或产权换取现代社会保障体系中的社会保障账户，以达到与 城市居民一体化的保障水平，实现市民化。具体操作步骤如下：
3.1.1 彻底改革户籍制度，建立城乡一体化的居民户口，取消劳动力流动的财产、学历、 就业范围等种种限制，降低农民进城的“门槛”，促进失地农民进城从事非农就业。
3.1.2 改革农村土地制度，给予失地农民土地的初始永佃权(或产权)，这种永佃权(或 产权)在法律规范的范围内可以转让。
3.1.3 对进城的失地农民进行合理分类，在自愿的原则下，符合一定条件的失地农民可以 将土地的永佃权(或产权)转让给国家，国家不支付现金，而是为这些出让土地永佃权(或 产权)的失地农民建立现代社会保障体系中的社会保障账户。
3.1.4 国家将从失地农民那里获得永佃权(或产权)的土地进行分类，有必要用于城市建 设或道路等基础设施建设的土地经规划后使用，按市场价格进行计价；整理为大片土地 的可以成片转让给专业农户或其他经济主体；其他的可以根据具体情况出租或转让。所有获 得的收入作为政府对“失地农民”社会保障资金投入的主要来源。
3.1.5 失地农民转让给国家的土地初始永佃权(或产权)再转让的收入由国家统一收取( 必要的情况下可设立专门的政府职能部门)，并在此基础上参照失地农民所在城市的保障水 平建立由国家、企业、个人多方筹资的社会保障体系，不足部分由国家财政补足或由失地农 民个人补足。
3.2 以“土地换保障”方案的主要优点
3.2.1 有利于失地农民市民化。社会保障是失地农民市民化的瓶颈，通过“土地换保障” ，失地农民完全可以被纳入现代社会保障体系，有利于失地农民在城市就业与定居并真正成 为城市居民，进而有利于促进我国工业化与城市化的进程。
3.2.2 不会给国家财政造成过大的压力。如果国家转入失地农民社会保障账户的资金主要 是出售(租)土地初始永佃权(或产权)的收入，即使由国家财政补足也不会给国家财政造 成过大的压力。如果不足的缺口很大，在保证最基本的社会保障的前提下，也可以考虑通过 建立多层次的社会保障制度，按照多积累多收益的原则由失地农民自己来补足，如果失地农 民想要得到较高水平的社会保障，则应根据相关标准补交应积累的资金差额，如果不愿意或 无力补交，则只能享受较低层次的社会保障，这样同样不会给国家财政造成太大压力。
总而言之，对失地农民的安置要以就业为基础，通过“土地换保障”建立城乡一体的 社会保障体系为依托，探索其他行之有效的安置方式作补充。只有这样，才能从根本上解决 失地农民社会保障问题，减轻社会保障基金支付压力。
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