安徽大学经济学院 吴金和 吴吉民 郑千愚
摘要：文章主要从市场经济和产权制度的视角，研究中国农村土地使用权流转问题，试图为完善和规范农村土地流转制度，建立城乡统筹发展体系构建理论支持，提出制度创新的政策建议。文章剖析了中国农村土地使用权流转的内在要求；探讨了中国土地流转市场当前存在的一些问题；提出了完善和健全中国农村土地使用权流转制度的一些思考与建议。
关键词：农地流转；土地制度；农业发展
一、引言
改革开放30年来，从土地的集体经营逐步过渡到家庭承包经营，从家庭承包经营基本制度的确立到在家庭承包基本制度框架下土地使用权的流转，中国农地制度变迁一直向着优化配置资源、寻求最佳绩效的目标努力。20世纪80年代末期，全国各地自发地开展了一系列土地流转的创新实践，其目的都是为了克服家庭分散经营引发的生产低效率问题。2003年3月，《农村土地承包法》颁布实施，其中相关的条款为此后的土地流转实践提供了必要的法律基础。2008年10月，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。该文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。2009年2月1日，《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》的中央一号文件再次就土地流转问题做出指示，要求抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。
正是得益于中国农地制度的变迁，30年来中国农业经济获得了长足的发展。但是在中国现阶段，土地流转作为优化资源配置的一种方式，也存在着诸多的问题与争论，遇到了不少的困难和挑战。由于土地问题涉及到的层面太多，党的十七届三中全会“土地新政”最终未能“明晰土地产权”。而学术界对此也给予了很多的关注。例如，党国英认为法律规定方面的缺陷导致了土地所有权不明晰，其结果是在农村社区内没有一个明晰的土地“所有集体”或其代理人可以得到“所有者”应该得到的收益权和完整的处置权；张红宇则从土地承包经营权的期限与土地政策执行的有效性等角度分析了土地使用权不稳定的原因，并且在事实上破坏了有效农业投入和积累机制的形成；潘维指出，农村土地流转有可能演变为资本与腐败的盛宴，在农村发起一场新的“圈地运动”，给国家和社会稳定埋下巨大隐患。
当前，由美国次贷风波引发的全球经济危机使上近千万农民工失业回乡，土地权益成了他们最后的生活保障，这种形式下执行“模糊产权促进流转”的政策更应慎重；而最近中央4万亿、地方18万亿元等系一列经济刺激政策措施的出台，各地一片“大干快上”的气氛也必然会对未来一个时期的土地需求和土地流转市场产生较大的影响与冲击。
二、农村土地使用权流转的积极意义
（一）有利于实现规模经济和农业产业化经营
1、农地使用权的适度流转是实现规模经济的前提条件。规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求。规模化生产将促进农业机械和现代农业技术的推广与应用，从而提高农业劳动生产率和边际效益。但是，在中国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。中国的人均耕地面积只有世界平均水平的1/4，意大利的1/20，美国的1/230，加拿大的1/376，而且地分“三六九等”，农户所拥有的耕地还零散分布在不同的地块上。随着人口的增长，零碎的农户耕地还将进一步被细分。分散的农地产权制度安排影响了土地资源的利用效率，制约了中国现代农业的发展。过于分散的农地产权制度安排也导致农业市场交易成本费用难以降低。由于以农户为单位的分散的市场主体获取信息的能力和谈判的能力较弱，在市场交易中处于不利的地位，再加上中国农村社会化服务体系和市场中介组织不健全，导致农业市场交易成本费用高昂。
2、农业的产业化经营要求农地使用权的适度流转。中国农业产业化经营已初见成效，但在发展进程中尚受到一些因素的制约，其中之一便是分散的土地产权制度安排。在分散的土地产权制度下，农户农业生产的布局零乱、品种繁杂，难以进行专业化生产，也无法形成区域化优势和品牌优势；同时由于单个的农户不能及时、准确把握市场信息和变化，难以对未来市场进行科学预测，因而在生产决策上容易盲目趋从，容易导致农业生产结构的同一化与供需结构的失衡。发展现代农业，推进农业产业化经营，呼唤农地使用权的适度流转。
（二）有利于加快城市化进程、实现城乡一体化发展
农地使用权的流转，可以推动城市化和农业现代化的进程。部分农村劳动力向非农产业转移，向城镇集聚，可以为城市和工业发展提供充足、廉价的劳动力。部分农民进入到城镇，也将加快城市化进程，推动房产、交通、医疗、教育及其他配套生活设施的建设，支撑经济的持续高速发展。2007年8月至2008年9月，以推动农地使用权的合理流转为核心的重庆“江津试验”就为促进城乡统筹发展开展了有益的探索。
三、当前农村土地流转制度存在的问题
（一）虚化的农地集体所有制导致土地产权制度的不明晰
土地制度无论怎么改，《宪法》所规定的“土地村民集体所有制”的原则是不能否定的，否则土地就没有合法主体了。如果土地集体所有制否定了，我们建立的新中国、新政权的合法性都成问题了。党的十七届三中全会“土地新政”由于土地问题涉及到的层面太多，因而争议也很大，最终未能“明晰土地产权”。在当前的乡（镇）、村、村民小组三级所有的土地制度框架下，中国的农地集体所有制是产权虚化的。土地以承包形式划归农民使用，在土地承包经营关系中，所有权、承包权和经营权分属集体、承包者和经营者。而权力边界不清，承包权、经营权均可能处于不稳定状态，利益主体之间容易发生摩擦和冲撞。
（二）分散的土地流转形式难以适应现代农业规模化的要求
农业的规模化经营是进行土地流转的主要目的，也是实现现代农业发展的重要途径。尽管当前的土地流转方式已经呈现出了多元化的特点，但黄祖辉等的调查显示，80％以上的土地流转都发生在小规模分散经营的农户之间，他们往往由于土地经营效益低（18.8％）、家庭劳动力不足（18.8％）、太辛苦（22.8％）以及长期在外工作（16.6％）等被动的原因，自发地将土地流转给还未面临相同问题的亲戚、朋友或邻居。
调查还显示，以土地规模经营为目的的土地流入户只有6.3％，认为土地经营还有一定效益和家庭还有剩余劳动力的分别占27.2％和10.3％，由此可见，目前流入土地户主要还是以散户为主。这种“散户-散户”的自发性土地流转速度慢、规模小，难以适应农业规模化经营的发展要求。
（三）落后的社会保障体系影响了土地流转主体的积极性
中国的社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区，无法为那些将土地流转出去的农户提供充分的社会保障。因此，当土地流转的费用（租金）低于农户的预期时，深受“土地是养老保障”这一传统观念影响的农户，尤其是普通的小规模经营散户，就有可能放弃土地流转的计划。
农民通过土地流转，转让土地经营权虽有一定现金收益，但由于他们大多没有一技之长，在城镇务工一旦失业，其赖以生存的土地也不复存在，将失去生活的退路。在给予他们相应的社会保障之前，将他们在农村生活的退路断掉，将会给社会稳定埋下隐患。在20世纪90年代和21世纪初的十几年中，虽然农产品价格偏低，农民收入较低，但农村社会依然整体较为稳定，主要原因之一就是因为农民有自己的土地，温饱问题有保障。一旦大量的农民失去土地，在失业后又缺乏基本生活保障的情况下，将容易引发严重的社会问题。
四、思考与建议
加快现代农业的发展步伐，推进城乡统筹发展，迫切需要对中国的农村土地流转制度进行相应的改革与创新。如何结合中国农村的实际情况，循序渐进，稳步推行农村土地的自由流转制度，文章提出以下建议：
（一）弱化农村土地产权关系，长期化农民的土地承包权
在当前的乡（镇）、村、村民小组三级所有的土地制度框架下，中国的农地集体所有制是产权虚化的。而当前的历史、法理条件下也难以进一步去明晰产权。所以现实选择就是弱化农村土地产权关系，长期化农民的土地承包权。
当前中国农村已经在事实上形成了“三权分离”的局面，即土地归社区“集体”所有（所有权）、农民按户承包（承包权）、土地经营权自由流转（经营权）。农民拥有的土地承包权已经具有一定财产权利的物权属性。因此，中国未来农村土地产权制度改革的基本点，就是要确保农民对土地长期甚至永久的承包权，明确土地承包权的一定物权属性，规范土地使用权限的让渡行为，从而使广大农民成为真正的土地流转利益主体。
（二）促进农民与农村的分离，推进城乡统筹发展
农村剩余劳动力和农村的分离主要有两条路径可供选择：一是向大中城市转移；二是大力发展小城镇。对于中国这样一个人口压力大的发展中国家，这两条道路都不可偏废。目前中国城市化滞后的根本原因，在于城乡分割的二元经济社会结构造成了城市对农村人口和劳动力的排挤。短缺经济时代就已建立并一直延续至今的户籍制度，在农民向市民转化的过程中构筑了一道人为的障碍。要加快城市化进程，户籍制度改革是当务之急。而户籍制度改革的核心就是要剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，逐步消除城乡劳动力市场的分割状态，建立“企业自由雇佣工人，劳动者自由择业”的市场化就业制度，真正实现城乡居民教育、就业机会的平等，促进农民与农村的分离，推动城乡统筹发展。
（三）构建完善的农村社会保障体系，促进农村土地使用权的自由流转
在中国农村土地集体所有制的制度安排下，农村土地具有社会保障功能。据估计，当前由美国次贷风波引起的经济危机，使中国东部沿海地区近千万农民工失业回乡，其农村的土地权益成了他们最后的生活保障。近千万的失业大军，相当于不少国家一个国家的全部人口。在此，我们假想一下，如果在没有建立完善的社会保障体系的背景下，全面推行农村土地自由流转制度，若再次发生类似的经济危机而引发大规模的农民工失业潮，对社会稳定必将造成严重的冲击，后果难以想象。
所以，必须借鉴城市居民和企业建立社会保障的做法，采取政府强制引导加市场化的模式建立起农民的社会保障制度。只有建立完善的农村社会保障体系，逐步消除土地作为农户最后的社会保障功能，才能彻底解除社会各方主体对农村土地使用权全面自由流转的思想顾虑，加快推进土地流转制度改革的步伐。
参考文献：
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