摘要：党的十七届三中全会对农村集体建设用地使用权流转进行了重大改革，明确指出农村集体建设用地允许流转。这必将为未来经济社会发展注入新的活力，深入研究农村集体建设用地使用权流转的变化，思考流转的途径。
关键词：集体建设用地；流转
党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》顺应了历史潮流、关注民生、反映农民心声，对农村集体建设用地使用权流转进行了重大改革。《决定》就农村集体建设用地流转问题明确指出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享受平等权益。”这项改革打破了长期以来农村集体建设用地不允许流转的规定，标志着我国土地管理制度进入了由城乡二元结构的管理模式向城乡一体化的管理模式的转变的新阶段。
一、城乡二元结构框架下的集体建设用地的使用
长期以来，我国农村建设用地是禁止入市流转的。这是由城乡二元经济政策为基础的农村土地管理制度所决定的。我国《宪法》规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”但我国现行的《土地管理法》基本上将可转让的土地使用权的范围限定为国有土地使用权，而对集体建设用地使用权的转让基本上是禁止或者施以严格的限制条件。例如，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”从这两条规定可以看出，在立法层面，国家目前只允许国有土地使用权的转让，而对农村集体土地流转问题（无论是农用地还是非农建设用地），国家目前尚未制定出相关的法律或行政法规，现有法律规范对集体土地使用权的流转仍有许多严格的限制性规定。
然而，立法上的严格限制在实践中并没有真正起到作用，农村集体建设用地使用权的流转在全国各地非常普遍。特别是自20世纪90年代开始的全国性房地产热和城市化建设中，城市国有土地大幅增值，对集体土地的征收规模不断扩大，集体建设用地使用权的流转也呈加速态势。在我国江浙等沿海一些发达地区，集体土地的流转速度在加快、面积也在不断扩大。因此，禁止或限制性规定集体建设用地使用权流转已起不到实质性效果，允许集体建设用地使用权流转就是一种必然趋势，允许农村集体建设用地使用权合理流转，并将其纳入法制化的轨道，必将促进农村基本建设规划管理水平的提高，并加快城乡一体化建设的速度。
二、新的农村集体建设用地使用权流转
党的十七届三中全会提出的农村集体建设用地使用权流转政策，针对原建设用地政策进行了积极的改革：
（一）改革征地制度，缩小征地范围
自20世纪90年代开始，我国房地产业的大发展也推动着征地规模和范围的不断扩大。与此同时，因征地而引发的纠纷和农民群体上访事件也层出不穷。实际上，这些年农民土地被毫无节制地圈占、征收的势头之所以难以遏制其真正的动因并非行使征地权的人多么热衷于公益事业，低价征地后改变土地的用途或进入市场后所能获得的巨大土地受益才是这种无节制征地的真正诱因。改革开放以来，由于低价征地，农民所蒙受的损失超过2万亿元。有专家估计，农村土地征收流失的财富比建国后的工农产品剪刀差金额（6000亿元-8000亿元）还要多出2倍以上。在我国，征地不仅具有强制性，而且由于征地制度形成于计划经济时期，明显地带有要求农民支援国家建设，无条件服从政府计划安排的色彩，农民的土地从来就没有被作为商品看待。农民的土地只是国家计划调拨生产资料的组成部分，农民集体土地的产权至今也是不完整的。因此，征地补偿标准不是市场价格，而仅仅是维持生存的一种补偿。这样征地前的计划性运作和强制性定价与征地后的市场化运作和自由定位相比，出现所得利益上的巨大落差则是必然的。
十七届三中全会决定指出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体大地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。”从决定中可以看出征地补偿将按市场原则进行补偿。
（二）建立全国统一的建设用地市场，允许农村集体建设用地使用权依法流转
在立法上，我国实行的是土地所有制的二元化管理体制，即在土地所有制上分别实行国家所有和农村集体所有，从法律概念上讲，虽然所有权主体可能有所不同，但所有权的内容，不应该有任何差别。然而在我国，国家土地所有权和农村集体土地所有权事实上是不平等的。国家所有土地具有商品属性，具有商品的使用价值和交换价值，但是否认集体所有土地的商品地位，其结果必然否认农民的集体土地所有权主体地位，而这两个地位对农民至关重要。土地作为生产要素、作为不动产，增值是其本质，而流动是实现保值、增值的根本途径。否认集体土地商品地位的实质就是将本可以作为资本要素的集体建设用地排斥在市场环境之外，使其无法实现保值、增值的功能，使本来具有勃勃生机，能够为农民创造巨大财富的土地变成“僵地、死地”。同样是农地，一经国家征用，由集体所有制变为国有，土地立即就成了商品价格，利润都以十倍、百倍上升。显然，否认集体土地的商品属性，否认农民的集体土地的主体地位和禁止农村集体建设用地流转，都是违反市场经济原则的。
十七届三中全会《决定》提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的重大战略，已突破了现行法律的相关规定，是一场带来深刻变革的土地革命，必将为未来经济社会发展注入新的活力。确立的农村集体建设用地流转政策，科学地体现了商品经济原则和经济规律的本质，体现了生产力与生产关系相协调的要求，体现了科学发展观的精神。它的制定和落实，有利于维护土地所有者和使用者的合法权益，优化土地资源配置，提高土地利用效率，有利于缩小城乡差别，最大限度地实现社会公开，促进农民致富和农村经济发展；有利于减少经济利益驱动之下的征地冲动；有利于缩小国有土地和农村集体土地所有权权能差异。更有利于城乡土地利用规划的统一，促进新农村建设和城乡一体化建设。为了迎接这场革命的到来，全国人大已将《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》纳入了修改计划，目前国土资源部已开始着手修改《土地管理法》、建设部已开始着手修改《城市房地产管理法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》，并开始广泛征求意见。
三、贯彻农村集体建设用地使用权流转的实现途径
（一）尽快修改法律，使集体建设用地使用权流转合法化
近些年，就农村集体建设用地使用权的流转，理论界已经进行了较为充分的讨论和争鸣，学者们的主流意见均认为国家应放宽或解除流转限制。国土资源部自1999年以来，在安湖芜湖、江苏苏州、浙江湖州等地进行了集体建设用地使用权流转的试点工作，特别是许多城市人民政府在理论调研和试点的基础上，已经出台了农村集体建设用地使用权流转的政府规章。这些理论上的探讨、局部地区的试点工作以及一些城市政府制定地方性规章的尝试，在某种意义上为我国关于集体建设用地使用权流转的立法工作做了铺垫和准备。但是从法制统一的角度看，一些地方政府出台的地方性规章，已经突破了国家的立法性规定，并在客观上造成了国家法律和地方性规定的不相一致和冲突，这也是有违立法程序的。
在目前情况下，现有的土地法律、法规都应以十七届三中全会精神为依据，修改现有的规章制度，从宏观层面修改《土地管理法》中有关征地制度、建设用地、土地审批制度等内容，同时修改了《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》三法不相协调的地方。从中观层面，主要是地方政府（省、直辖市）应根据农村集体建设用地流转政策，修改、完善各地方政府制定的有关《土地管理法》、《物权法》的实施细则；从微观层面，主要是明确农民与农村集体土地的关系。学术界经过探索、讨论，形成了一种共识：农村集体土地应实行按份共有、共同共有相结合的所有制。所谓共同共有是指农村集体土地最终所有权归农民集体所有。按份共有是指共同共有的土地除农地承包权落实到户外，集体建设田地的收益权也应落实到农户和个人。有利于调动农民生产积极性，促进生产力发展。
（二）严格农村集体建设用地的规划管理和用途管制
按照法律的相关规定，土地的用途、土地使用权的流转都必须以土地利用总体规划和村庄集镇规划为依据，即应当是先有规划，后有使用和流转，但现实中却常常相反，一般是建设项目和建设单位得到确定以后再去修改规划。规划的制定和实施缺乏权威和有力的监督，不仅使农村土地用途管制得不到落实，在客观上也为农村建设用地规模的扩大和无序流转打开了方便之门。因此，遏制农村集体建设用地需求快速增长的势头，杜绝农村集体建设用地的无序流转，应从土地利用的规划和用途管制入手，将土地流转纳入严格的规划管理轨道，严格按照规划要求流转和使用土地，既是保证流转和使用行为合法性的基础，也是维持土地流转秩序的重要手段。
（三）做好产权登记，完善流转平台
首先，明确产权主体与内容，土地所有权要尽力下沉，尽量明晰到村民小组。具体操作时，以实际中是否有明确的土地范围为依据，村民小组之间土地边界范围明确，且在各自范围内占有和使用土地的，应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有；其他属于村农民集体所有的，应承认现状，由村农民共同所有，村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理；而属于乡（镇）农民集体所有的，应依法确认为乡（镇）农民共同所有，由乡（镇）农民集体经济组织负责经营和管理。其次，在权属确认清楚的基础上，要做好流转前后的权属登记工作，保障流转程序的规范有序。例如，农村集体建设用地流转前，转出方必须持有相关部门核发的集体土地所有权证或集体建设用地使用权证，否则，必须补办相应权属证书；发生流转的，必须持有关证明到相关部门进行变更登记，换发土地使用权证书等。
（四）实行有偿使用，合理分配收益
集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进，分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用，首先，合理制定宅基地有偿使用的收费标准，严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费；其次，不同区域应采取不同的有偿使用政策，在经济条件较好和流转较为活跃的地区，可以全面实施宅基地的有偿使用，促进土地的合理流转，在经济欠发达地区和广大农村腹地，流转相对不足，可以考虑采取先流转后收费的办法，并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地，要抓住乡镇企业改组、改制的契机，严格按照市场准则收取土地有偿使用费，对于企业发展存在短期经济困难的，可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验，采取招标、拍卖和协商结合，出让、出租与入股结合，一次性付款与分期付款结合等形式，确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外，主要归农民集体所有，用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的，符合规划条件下，扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。
参考文献：
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2、张庆华.土地物权疑难法律问题解析[M].法律出版社,2007(239).
（作者单位：中共株洲市委党校）