摘要：文章基于对内蒙古科右中旗的乡镇政府服务意识、干群关系、乡镇政府机构改革、农牧民对公共服务参与情况及其满意度进行的调查，分析了农牧民对教育、基础设施等公共服务需求及乡镇政府服务水平的满意程度，并针对存在的问题提出了一些建议。
关键词：服务型政府；公共服务；干群关系；机构改革；职能转变；满意度
一、引言
建设服务型政府既是社会主义制度的本质要求，也是增强政府能力、构建和谐社会的迫切需要。为了解民族地区的乡镇服务型政府建设情况，为政府决策提供参考意见，中南民族大学课题组于2009年7月到内蒙古自治区科右中旗西日嘎工作部大杜其营子嘎查进行了调研。
科尔沁右翼中旗（以下简称科右中旗），位于大兴安岭南麓，隶属于内蒙古自治区兴安盟行政公署管辖。全旗辖8个苏木镇、10个工作部，5个国营林场，种畜场、良种场、机械化防火站各1个，173个嘎查（即村）、25个居委会。总人口26.22万人，由汉、蒙、回、满、朝鲜等14个民族构成，其中蒙古族人口占总人口的84％，是一个少数民族聚居的国家级扶贫开发重点旗，也是自治区确定的兴安盟唯一畜牧业旗。
科右中旗西日嘎苏木于2006年5月与旗政府所在地—巴彦呼舒镇合并，成立了西日嘎工作部，蒙古族人口占98％以上，汉族人口不到2％。西日嘎工作部位于距旗政府所在地西15公里处，辖区内8个嘎查，19个自然屯，4个直属机关。总人口9876人，其中农业人口8891人，劳动力2183人，总户数2286户，其中农业户数2076户。2007年农牧民人均纯收入为1732.00元，2007年财政总收入78万元。
大杜其营子是西日嘎工作部中最大的嘎查，有240余户，共1100人。总耕地面积20000亩，其中山坡地14000亩，水浇地6000亩。全嘎查总共有小畜4000只，大畜200头。2008年人均年收入1500元。
二、问卷分析
（一）对乡镇政府服务意识、服务能力及干群关系的评价：
本次调查选取了50户农牧民家庭作为基本的调查对象。在调查的50户当中，98.1％的农牧民知道镇党委书记、镇长的姓名。在遇到困难时，60％的农牧民不愿意找政府，因为他们会认为政府不会管。20％的农牧民愿意找政府，因为他们认为干部会积极想办法。剩下20％的农牧民从未经历过，因此不知道。在镇村干部对村民找工作或做生意提供帮助这个问题上，32人选择“偶尔能帮助”，占总人数的65％；13人选择“去找了能帮助”，占总人数的26％；2人选择“经常主动帮助”，占总人数的4％；3人选择“没有帮助”，占总人数的5％。如图表1所示，农牧民对乡镇干部服务能力与态度的看法明显好于对村组的看法。
（二）对乡镇政府机构改革、职能转变的看法
在调查的50户农牧民家庭当中，有48位户主认为乡镇干部已经没有精简的余地了。在提出将乡镇政府撤销设置派出机构这个问题上，有42人非常赞同，8人比较赞同。农牧民对乡镇农技、种子、兽医等站所进行市场化改革、实行“以钱养事”态度不同：40人比较赞同这一观点，2人非常赞同，另外8人不赞同这一观点。此外，近3年农牧民再没有碰到过镇村乱收费、乱摊派、乱罚款的情况。
（三）公共服务需求表达与决策参与情况
95％的农牧民认为他们的所在村最急需解决的问题依次是：农业科技缺乏、养老及低保覆盖面窄、医疗保障水平低、卫生状况差、文化生活缺乏。镇村在建设需由群众出工、出资的公益项目时，45人选择“一般不商议”，5人选择“偶尔不商议”。近80％参与问卷调查的农牧民基本赞成镇党委政府的重大决策。95％的农牧民参加村组干部选举。
（四）对公共服务的满意度
公共服务项目和满意度：义务教育为100％、农牧科技服务20％、文化娱乐活动86％、医疗水平100％、交通邮政基础设施建设100％、交通邮政基础设施建设8％、公共安全30％、社会保障90％、服务态度70％、行政效率14％、党风廉政16％、执法形象23％。
三、问卷反映的成就与突出的问题
（一）取得的成就
1、民族地区的义务教育实现了普及。2006年，教育部实施西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费政策,中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平。西日嘎工作部农牧民家庭的子女充分享受了这一阳光政策，98％以上的学生接受了义务教育。
2、乡镇机构改革探索取得成效。内蒙古自治区自2006年施行乡镇机构改革以来，过去存在的机构庞大、人员臃肿、党政不分现象有所缓解。根据统计资料，有96％的农牧民认为乡镇干部已经没有精简的余地了。政府在走向精干、廉洁、务实、高效的路上更迈进了一步。
绝大部分乡镇干部赞同“乡镇政府撤销设置派出机构”的政策建议。实行这种体制后，乡镇干部将转变为旗干部，工作条件也会得到改善，过去很多被迫两地生活的乡镇干部家庭也将团聚。西日嘎工作就施行了这种形式的改革，其前身是西日嘎苏木政府，与旗政府所在地合并之后，形成了工作部，刷掉了部分非正式员工，原苏木的公务员干部调动到其它苏木乡镇工作或旗政府，工作待遇不变，但工作环境大大改善。
3、打击“三乱”现象效果显著。自政府严厉打击乱收费、乱摊派、乱罚款违法现象以来。调查区没有再过类似现象，农牧民的基本利益的得到了保障。
4、乡镇民主制度建设取得阶段性成果。目前大杜其营子嘎查的干部选举选举模式是“党委意图，村民选举”的模式。这种模式的主要流程是：首先将每个嘎查（村）划分成若干个小组，每个小组推选出一个候选人参选，党委再根据各小组推举的候选人名单进一步进行考核，然后确定最终的候选人名单。村民根据党委推选的候选人进行自由选举。如果选民对候选人不满意，可以自由选举其他人。农牧民对这项选举制度比较满意。在参与问卷调查的农牧民中,有95％的农牧民参加村组的干部选举，80％的农牧民基本赞成镇党委政府的重大决策。民主建设的广泛性、真实性和实效性实现了一定突破。
（二）突出的问题
1、乡镇政府服务意识薄弱。大部分干部缺乏公仆意识和顾全大局的思想观念，不了解国家的政策导向、读不懂国家相关的政策法规、缺乏农业科技知识，难以深刻透彻地向农牧民传达有效的信息。公务员队伍对于何为服务型政府还缺乏深入性的认识。村组干部和乡镇干部之间在整体素质上存在很大的差距。
2、七站八所实施市场化改革的前景并不明朗。“以钱养事”是湖北省咸宁市咸安区在乡镇管理体制改革中一种大胆的尝试和创新。然而，这种改革否定了七站八所工作人员的工作，认为乡镇“七站八所”缺乏为农民提供服务的积极性。乡镇一级的服务，主要是为农民提供技术性的服务，技术性服务不同于一般商品，是要有专业技术的人员才能提供的，离开了“养人”，就谈不上“养事”。即使政府从市场上购买服务，出售服务的技术人员也要被养活。另一方面，专业技术具有很高的信息不对称，几乎没有办法对诸如农业技术服务的质量进行量化评价，也根本不可能对购买的技术服务进行有效的监督。因此，这种改革在西部民族地区是否能取得成效，前景并不明朗。
3、政府公信度不够，行政效率低下。不论是在乡镇干部还是村组干部中间，官僚主义作风严重。农牧民有事找乡镇干部求助，干部们往往能拖就拖，大事化小，小事化了。只有与干部有亲属关系的农牧民才会得到切实可靠的帮助。因此，农牧民逐渐丧失了对干部的信任,遇到困难时，基本上都自行解决。这是农牧民对乡镇政府的行政效率和执法形象满意度不高的原因所在，也是制约服务型政府建设成效的因素之一。
4、社会保障的标准低，覆盖面窄。尽管农牧区社会保障制度建设有一定发展，农牧民这一公共服务项目满意度达到了90％，但其覆盖面窄、保障程度低、政策不到位的问题并没有得到根本的解决。自治区的农村社会养老保险制度，目前还处在试点阶段，短时间内无法全面解决农牧区的养老问题。目前农牧区的新型农村合作医疗制度，农牧民并没有深入的了解，“看病难，报销难”的问题依然存在。
5、缺乏有效的激励机制和监督机制。缺乏有效的激励机制，使得村组干部不能提高其积极性，难以为老百姓办实事。旗政府财力不足，无力给予资金补贴，给村组干部的补贴主要是发放免费的租赁地，这种激励模式效果并不明显。监督机制的无效性又使得部分干部置百姓的利益于不顾，滥用职权，浪费国家资源。
四、政策建议
第一，牢固树立服务型政府理念。要进一步强化“执政为民、依法行政”的指导思想和“以人为本、以客为尊”的理念。在政府系统和公务员队伍中大力开展学习教育活动，强化服务意识，增强服务效能，提高服务水平。
第二，转变政府的经济管理职能，为经济发展提供良好的服务。建设服务型政府的首要职能是转变政府经济管理职能，做到政府不越位；要强化政府的市场服务职能，加快建设公平、规范、有序的市场环境。建立健全社会信用体系。目前，科右中旗人民政府已经建立起电子政务网络，将各苏木乡镇的基本信息整合起来，形成统一的信息系统，并在不断地完善。
第三，强化政府公共服务职能，构建社会安全网络。要加快建立稳定、可靠地社会保障金筹措基金机制，完善农牧区的最低生活保障制度。逐步建立基本医疗保障和医疗救助结合的医疗保障体系；继续完善农村养老保险、医疗保障和生活困难救助制度。
第四，建立公共财政体制，加大政府对公共服务的财政收入。公共财政体制是公共服务型政府的重要保障，必须调整财政支出结构，加大政府对公共服务的财政投入。财政支出的部分，要加大农业、科技和社会保障等公益性、基础性领域的投入。在农牧区，农牧民迫切需要的公共服务就是农业科技服务，专业技术的指导是提高农牧民经济收入的关键之一。加大这方面的投入，既能“养人”，又能“养事”，真正地为农牧民办实事、办好事。
第五，规范政府的行政行为，推进行政的法制化。针对政府公信度不够，行政效率低下的突出问题，我们要：强化政府公共服务的法律责任健全行政执法体系；加快建立权责明确、行为规范、监督有效，保障有力的行政执法体系。
第六，建立对干部的绩效考核机制和完善的监督机制。深化行政执法责任制，积极探索建立行政执法绩效评估和奖惩制度，激励和约束行政执法人员严格执法，从制度上改变乡镇村组干部过去的工作态度，提升行政效率。健全考核工作程序和日常考核制度和干部日常考核工作制度。在干部任职考核时，严格按照《干部任用条例》规定的标准、范围、程序进行考核，不偷工减料，或任意减少中间环节。同时根据干部考核指标体系，保证考察工作严格按照规范的要求进行。建立干部考核责任制和健全绩效考核指标体系，推进考核内容科学化、创新绩效考核方式方法，推进考核办法民主化、完善绩效考核日常制度，推进考核工作制度化、科学运用绩效考核结果，加强领导干部的管理。
将监督机制贯穿于干部工作绩效考核的始终，把公众监督与平级监督、上级监督和舆论监督结合起来。在民族地区要扩大广大农牧民参与公共决策和公共监督的权力。切实让广大农牧民感受主人翁的地位。
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＊科研课题项目名称及项目编号：国家社科基金项目“民族地区乡镇服务型政府建设”（08BMZ005）。
（作者单位：中南民族大学公共管理学院）