《中国环境报》：完善管理体制,让湖泊休养生息——第十三届世界湖泊大会发言摘登(二)

时间：2022-02-23 16:23:51 浏览量：次

作者：张黎、文雯

通讯员余桃晶、陈果、林可

编者按

第十三届世界湖泊大会11月2日~5日在湖北省武汉市召开。大会嘉宾围绕“让湖泊休养生息——全球挑战与中国创新”这个主题，展开深入的研讨交流，共商湖泊治理保护与可持续发展大计。本报今日摘登如何科学管理湖泊，建立有效机制体制方面的部分发言，以飨读者。

从水域到流域实现管理转变

中国工程院院士王浩

人口快速增加和城市化发展使湖泊受到严重污染，而受到污染的湖泊又威胁着流域的人群健康。湖泊水问题突出表现在水体富营养化、水资源短缺、水体污染、洪水频发及生态失衡等方面。

传统的管理措施将工程和技术措施作为主要手段；忽视流域全过程控制，污染源和水质管理呈现明显的分割状态；缺乏整体、系统化的流域水资源保护与水环境规划的制订与实施；以末端治理为主的排放标准和湖泊纳污能力脱节；多部门、多级管理体制，使管理职责不明晰，部门协调困难；湖泊水监测能力较弱；资金投入不足，缺乏公众参与等，使我国湖泊流域管理虽然取得了一些成绩，但不能从根源上遏制湖泊污染问题。

要让湖泊休养生息，最重要的一点是湖泊的管理要从水域管理向流域管理转变。在未来的湖泊水污染综合治理中，要从传统的水域管理向流域综合管理转变。需要融合体制、政策、参与、技术、信息、资金等六大因素进行湖泊流域的集成管理。注重对资金流和信息流的管理。管理不能单纯地就湖论湖，要向整个湖泊流域管理转变。

要注意源头减排问题，采用行政、经济、社会等综合措施，实现流域水管理根本目标。要进行水量、水质、水生态的全过程调控。建立公众参与体系。

建立高效的流域管理体制和法制体系是湖泊流域管理的关键。在国家层面，要对不同管理部门的作用和职责进行清晰定义，并支持流域水资源保护环境改善的行动。制订专门的法律，构建系统的制度、平台和空间，推动湖泊水污染防治。

洱海休养生息重在立法保护

云南省大理州人大常委会副主任尚榆民

近年来，洱海两度发生大面积蓝藻暴发，水质下降，急需休养生息。

洱海保护重在立法，云南省大理州把立法作为保护洱海的武器，以政府一号令的形式在整个洱海流域实施法律保护。先后颁布了几项重要措施:实行“双取消”制度，取消网箱养鱼、取消机动捕捞设施，恢复人工捕捞。实行“三退三还”(退鱼塘还湖、退耕还林、退房屋还湿地)制度。实施流域“三禁”制度，在流域内104个自然村全面禁牧山羊，实施流域禁磷(含磷洗涤用品)、禁白(塑料制品)。在大理市辖区启动禁止生产、销售、使用一次性发泡塑料餐具和有毒有害不易降解塑料制品工作。

大理州还对洱海保护立法实施进行了一些探索。首先在管理的原则上，由原来的统一规划、统一管理改为保护第一、科学管理，把洱海的功能定位为保护为主，同时对洱海的水位进行了调整，使之更加有利于水生生态的修复。在管理方法上，设置洱海管理局，实现行政权的集中，在管理局下设管理所，管理所下设河道管理员，从而形成完整的管理体系。在法律体系上，陆续建立和完善了滩地管理、农药管理、水费征收等方面的法律法规，成为洱海立法的有益补充。在此基础上，洱海的保护还需要来自政协、人大的监督，来自新闻媒体及人民群众的监督。

蓝藻预警监测需要科技支撑

江苏省环境监测中心张宁红

为确保太湖地区饮水安全，对水源地蓝藻进行预警监测是判断蓝藻水华发展趋势以及制定相应对策的重要手段。

太湖蓝藻预警监测体系由组织体系、制度体系、工作体系以及技术体系构成。监测系统利用航摄和卫星遥感数字影像，全天候对太湖蓝藻的生成变化进行实时监测，获得蓝藻发生和分布信息，及时采取针对性措施。其分辨率比目前气象卫星提供图片的精度高上百倍。

对蓝藻水华的形成进行预测，必须掌握蓝藻水华形成机理与基本规律，确定影响蓝藻水华形成的关键要素及其阀值。2009年4月15日，太湖蓝藻预警监测工作正式启动。目前在无锡水域设置的32个巡测点已全部启用，对太湖蓝藻的日测日报已开始进行，成为太湖预警监测的一项重要内容。在贡湖、梅梁湖、宜兴沿湖地区，设立了21处藻类观测点，每天定点、定人、定时严密监视太湖重点水域的藻类情况。同时，龙头渚、沙渚、闾江口等沿湖地区也设置了13个视频观测点，并安排专人通过监控系统进行远程观测。

蓝藻动态模拟是实现太湖蓝藻预警监测的重要步骤。蓝藻动态模拟基于蓝藻水华发生、发展、漂移扩散与堆积原理。

建立生态模型调整治理思路

国际水协主席戴维·卡门

当前，很多河流和湖泊都面临着缺水造成的巨大压力，富营养化已经成为最为严重的水质问题。必须考虑对治理思路和措施进行长期和短期调整。

让湖泊休养生息，就必须了解湖泊生态系统，并对治理思路和措施经常进行评估，这样才能了解其休养生息的状况。需要对现状进行界定，建立生态模型和加强监督是最好的战略。在生态系统建模方面，必须找到有效的数据，加入点源和面源污染指标，充分反映水污染全貌。

现在，所有国家都开始考虑湖泊和河流的休养生息。中国也进行了大量积极的探索实践。在休养生息方面，要将生态修复作为主要政策，建立一个更为全面的水安全计划，进行渐进式的风险评估和管理，重建水生态环境。必须针对每一个湖泊和河流，考察其水安全计划，进行面对未来新的风险评估，从而科学决策如何治理和管理湖泊。

让湖泊休养生息，在一定的时期内也必须采取人为的干预措施，要重新创造一个生物系统。

中国在湖泊管理和城市水系管理方面可以作为领导者，中国已经有了建设可持续发展城市的愿景。我们必须更安全、更高效地采用新的理念和技术，实现湖泊生态系统的恢复。

认清湖泊特点恢复生态系统

日本滋贺大学教授、国家湖泊环境委员会科学委员会主席中村正久

严重的富营养化、重金属污染等问题在印度湖泊中非常普遍。而菲律宾的湖泊同样面临富营养化问题，湖泊面积及湖岸不断收缩。尼泊尔基本上是高原湖泊，生物多样性丰富，但生物多样性退化、森林砍伐等问题使这些湖泊治理困难。当前，全球面临普遍的湖泊退化问题，世界上90％的湖泊受到人为影响，需要我们共同努力来解决。

治理湖泊，必须认识湖泊的特点。湖泊第一个重大的特点就是整体性，湖泊是在很多因素综合下形成的，一旦一个环节出现了问题，其他的环节也会受到影响，出现连锁反应。湖泊污染起来非常快，要想恢复又要经历非常漫长的时间。整体性、长期性、独特性、复杂性构成了湖泊独特的特点，这些问题都是不可分割的，不可孤立地解决某一个问题。

要充分考虑生态的服务价值。过去人们只看到了湖泊的资源供给服务功能，经常大量地向湖泊索取各式各样的资源。我们必须了解，湖泊还具有自然调节、文化服务等众多功能。污染和滥用湖泊资源，会使自然服务功能慢慢消失。在治理中，一定要充分考虑生态服务功能相互的关联性。

治理和改善湖泊，必须致力于恢复湖泊的生态系统，这需要有坚定的政治意愿、大量资金和技术投入等。中国在这方面给我们提供了非常丰富的经验。希望通过全球的共同努力，扭转湖泊环境污染和生态破坏的趋势，通过让湖泊休养生息，实现人类的可持续发展。

变革生产方式减轻草海压力

遵义师范学院娄胜霞

贵州草海流域一直沿袭着传统的生产生活方式。随着经济的发展，生产生活方式逐渐发生了改变，环境质量近年来有下降趋势。因此草海生态保护与村民生产生活方式调适研究具有重要意义。

草海地处高海拔地区，人均收入非常低，是贵州省最贫困的地区之一，传统的生产生活方式对草海带来的影响主要有:垦殖过度，导致水土流失严重，植被遭到破坏；贫困人口集中，村民围湖造田，过度捕捞水产，使生态压力增大；由于过度使用化肥农药，草海水质逐年下降；约1/3的生活污水未经处理直接排入草海，使水体富营养化。

因此，急需对村民传统生活方式进行调适、变革，使之与生态环境相协调。首先，加强对新的生产生活方式的介绍，消除村民的顾虑，改变村民对传统生产生活方式的依赖心理，使村民认识到环境保护的重要性。其次，行为调适。改变不利于环境的生产方式，杜绝不良行为，推行科学的生产方式，治理水土流失，调整化肥使用方式。加大对农村富余劳动力的转移，提高农民的生产技能，引导农民从事商业、服务业，减轻生态环境承受力。摈弃陋习，提倡科学的生产方式，减少生活垃圾、生活污水对环境的影响。最后，制度调适。制定约束性规范，制定村规民约约束村民行为；制定激励机制，适当奖励保护生态环境行为；制定相应的补偿机制，给予村民一定补偿。

打破边界概念实行跨界管理

美国德克萨斯州大学国际流域研究中心主任斯蒂文·林特纳

人类可以使用的水绝大多数都在湖泊当中，所以保护好湖泊就是对于淡水最好的保护。我们必须掌握湖泊的特点，深刻了解不良管理给湖泊带来的危害。

和其他任何水系统相比，我们对湖泊的使用幅度是最大的，包括饮用水、灌溉、工业、生产、渔业、水电、运输等，只有像湖泊这样的水源才能够提供这么多的功能。但同时，水资源利用和污染也使用水方面的冲突成为可能。湖泊是一个非常好的平台，让我们能够更好地了解生态系统的复杂性，能够找到综合的解决方案。

统一高效的组织管理体系，完备的制度体系，与社会资源、水环境承载能力相协调的经济结构体系，与水资源优化配置相适应的节水防污工程和技术体系，是湖泊流域治理的四大支柱。要使这些支柱发挥作用，我们还必须掌握数学、信息、融资等要素。

制度需要有相关的机构管理。促进制度落实，公众的参与或者说是利益相关方的参与非常重要。而要推动公众参与，就需要掌握并及时公布大量信息。

可靠的融资也是非常重要的。广泛开展融资，强化资金支持，才能有力推动污染源治理和流域综合管理。

湖泊治理还必须打破边界的概念。打破边界不仅包括地理的界限，还包括部门职权的界限，行政区划的界限。跨行政区划的湖泊治理目前面临很多困难，在一个国家内部实行往往可能有很多阻碍，国家和国家层面上的跨行政区域湖泊治理面临的困难更多。因此，湖泊治理的成功取决于利益相关方的参与，利益相关方必须要了解他们所扮演的角色。

健全监测体系服务科学决策

青海省环境监测中心站葛劲松

近几十年来，由于受全球气候变暖和人类活动等诸多因素的影响，青海湖流域生态环境持续恶化，水位持续下降，湖面面积逐渐缩小，环湖地区草场退化。这不仅严重影响到当地群众的生存发展，而且直接威胁到青海省乃至西北地区的生态安全。保护好青海湖流域的生态环境和自然资源刻不容缓。

让湖泊休养生息离不开科技和基础数据支撑。2006年～2015年，我们将按步骤、分阶段完成青海湖流域生态监测体系中的监测网络建设与综合分析评估系统建设。其中，监测网络建设包括鸟岛综合定位监测站、草地(含沙漠)定位监测站、水生生物定位监测站、水土保持定位监测站共4个定位观测站；水文水资源、气象、环境质量3个专业长观站以及相关的卫星遥感监测。综合分析评估系统由遥感监测信息平台、数据库系统建设、地理信息系统应用平台、生态环境评价与综合评估系统、信息传输系统建设、信息共享平台和信息查询、中心实验室、生态监测技术档案馆建设组成。

青海湖流域生态监测体系的建立，将形成青海湖流域监测分析报告、数据库、图件库、影像资料库、生态环境综合信息查询系统等系统工作。通过各部门的生态监测分工协调、长期运作，将不断积累科学监测数据，为政府科学决策提供服务。

开拓融资渠道完善投入机制

清华大学环境科学与工程系环境管理与政策研究所常杪

湖泊水污染的来源包括外源性污染和内源性污染，其综合整治需要大量资金。如何划分相关责任主体和投资主体，充分利用各种融资渠道，顺利完成筹资工作，是开展湖泊水环境综合整治的关键。一是要按“谁污染，谁治理”、“谁污染，谁付费”的原则划分湖泊水环境综合整治资金投入的事权主体。二是要处理好不同事权与财权主体之间的关系。三是资金机制作用发挥需要配套政策。水环境综合整治的政策手段的推行往往与工程手段密切相关，如脱氮除磷工作的推进应在使用有效技术手段进行污染防治的同时，采取政策措施控制污染排放。

资金不足是制约我国现阶段湖泊水污染防治设施建设和运营管理的瓶颈，但资金投入机制的事权和财权承担主体的单一、缺乏弹性的状况依然较为普遍，尚未得到有效改善。例如，尽管当前投资事权多在地方政府，但中央政府更多地承担起统筹和支持责任；水环境综合整治融资机制的多元化发展道路仍存在巨大的挖掘空间，难以满足日益增长的环境产业发展需求。应加大力度，推进建立政府、企业以及社会等多元化湖泊水环境综合治理资金投入机制。

推进分级管理深化污染治理

环境保护部环境规划院吴悦颖

截至2007年，湖泊型饮用水水源地污染防治管理体系建设取得阶段性进展:环境管理体系初步建立；城镇湖泊型饮用水水源地全部划分保护区；60％保护区按规范建设有标志；80％水源地建设了监测中心。但存在的问题不容忽视:一是我国尚有35％的湖泊型饮用水源地未达标；二是400万服务人口的饮用水水源地存在安全隐患；三是监管力度急需进一步加强。

应从法律策略、规划策略、技术策略、政策策略、监管策略等方面加强湖泊型饮用水水源地污染防治力度。一是依法批复防治湖泊型饮用水水源地。继续建设保护区标志和隔离防护措施。定期开展专项检查和后督察。推进分级管理制度，一级区控制污染源，二级区加强生态管理。完善法律法规标准，协调法律法规之间的关系。二是根据湖泊水容量和环境承载力进行规划，加强工业企业深度治理。三是加大环境影响评价力度，加强环境准入制度。四是保护区污水处理厂要达到一级A标准，保护区上游水质要达到一级B标准。五是加快推进农药管理制度实施，积极开展生态修复。六是完善政府、企业、社会多元化投入机制。建立健全生态补偿机制。七是加大监测力度。制定应急预案并加大演练力度。

控制城市污水严格执法监管

昆明市环境科学研究院徐晓梅

人口增长与城市扩张是城市生活污染持续增长首要原因。滇池流域是云南省经济和社会发展水平最高区域。2005年数据显示，城镇生活污染源产生的化学需氧量、总氮、总磷占流域污染物总量的63％、76％、66％。2008年底，流域内人口352万人，超过城市承载能力。

污水收集系统不完善是影响流域污水处理能力重要原因。城市污水收集管网系统雨污合流，部分污水通过河道直接进入污水处理厂或滇池。另外，污水处理能力时空分布不协调也严重制约流域污水处理能力。

陆域生态系统被严重破坏，湖泊生态系统严重退化。流域内饮用水水源地水源涵养林不足，磷矿开采区植被严重破坏，加剧了水土流失，湖泊淤积。沿湖土地被围垦，湖内生态系统破坏严重。河口及周边底泥污染严重。

环境监管能力不足。滇池流域环境监测预警、应急处置和环境执法能力薄弱，环境违法处罚力度不够。监管手段薄弱，企业超总量排污的现象不能得到有效遏制。点源污染末端处理已不能满足滇池保护的要求。

生活污染源是流域污染控制的重点，要控制滇池流域城市发展规模；要完善城市排水管网系统，最大限度地发挥污水处理厂的作用；开展城市卫生系统改造研究，就地处理资源化利用，在全流域推广节水控源措施，方可从根本上减少污染物入湖量。

强化组织保障高效运作资金

无锡太湖水污染防治委员会办公室顾刚

作为太湖治理可供借鉴的鲜活样本，蠡湖环境综合整治有着重要启示意义。

从蠡湖的治理中，可以归纳出3条成功经验。其一，强有力的组织保障。2002年以来，无锡市政府果断停办了蠡湖地区20平方公里范围内建设项目供地和土地使用权转让、出租、抵押等事项，并发文要求各级国土部门暂停办理相关手续，确保生态规划工作顺利进行。其二，资金上的高投入。政府建立了高效的资金运作平台，组建了借款还款主体，完善了贷款项目审批手续，规范了资金使用体系。在筹款过程中，除积极争取国家、省的资金支持外，还得到国家开发银行贷款投入14.5亿元，并落实市内配套资金20多亿元。其三，全方位的技术运用。另外，做到“三个措施”、“六个全覆盖”。“三个措施”，即全力打捞蓝藻、实施生态清淤、加强调水引流。“六个全覆盖”，即太湖保护区规划全覆盖、污水管网全覆盖、污水收集处理全覆盖、综合治理措施全覆盖、双源供水网络全覆盖、监测监控网络全覆盖。

太湖治理任重道远，目前治理工作还存在很多问题:没有一个强有力的组织协调机构，一个地区治理工作的力度不平衡；没有建立资金保障机制，治理太湖的资金缺口还相当大；没有对太湖进行合理科学的研究。这些问题有待继续探索。

发言由中国环境报记者张黎、文雯，通讯员余桃晶、陈果、林可整理，发言有删节，标题为编者所加

来源：《中国环境报》

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