发展循环经济的立法综述（齐援军）

时间：2022-02-25 15:33:20 浏览量：次

循环经济概念的提出和发展是对传统工业经济在观念上的逆反，代表新的经济增长途径。在传统工业社会，经济增长和发展呈现为物质资源单向流动的线性经济特征，表现为“资源―生产―消费―废弃物排放”。循环经济则要求运用生态学规律，将人类经济活动重组为“资源―生产―消费―再生资源―再利用”的反馈式流程。其中最重要的是转变观念，将生产中的副产品污染品和使用后的工业产品看作可再生的资源，继续加以开发利用。这实际上代表新的发展模式，即实现人类社会经济系统与自然环境系统和谐共处可持续的发展。

■发达国家为提倡、促进循环经济发展所采取的立法措施

国际社会为推动和鼓励循环经济的发展，主要通过立法形式，制定完善的法律，再辅以财政手段达到目的。在这两方面，欧美国家各有特色，欧洲国家和日本偏重于立法推动；美国则偏重于利用政策手段和市场机制。

●德国有关循环经济的立法

1996年制定《循环经济和垃圾处理》，为循环经济发展创造有利的法律环境。该法律宗旨是：促进循环经济发展，保证垃圾得到最大程度的再利用。该法律规定，生产和商品交易行业担负着保证循环经济发展的最重大责任。生产企业有义务不断发展和采用节省能源的生产方式，最大程度减少垃圾生产；所有的企事业单位必须有分离垃圾的装置，废纸、玻璃、塑料以及金属等垃圾要分开放置，以保证它们得到最大程度的再利用。在法律明确企业在维持循环经济发展中所负责任的情况下，德国企业已把发展循环经济作为与自身休戚相关的内容。

●法国有关循环经济的立法

1975年7月15日制定第一部垃圾处理法，责令各级政府15年内实现生活与工业垃圾的统一收集和运输，并将其分成日常及危险两类，送到指定地点分别处理。第一部垃圾处理法以卫生和健康为主要目的。

1992年7月13日制定第二部垃圾处理法。第二部法律体现了新的环保观念，要求充分做到垃圾循环再利用，尽可能地变废为宝。同时，明确全体公民主动参与环保的责任和义务。在此基础上，法国环境部门又制定各种垃圾处理的法规。从家庭垃圾、过期药品、废旧电池、淘汰电器、废旧轮胎到报废汽车，许多种类的垃圾从收集、运输到最终处理都有章可循。

●欧盟有关循环经济的立法

2003年2月，欧盟颁布《废弃的电器电子产品管理指令》（WEEE）和《禁止在电器电子产品中使用有害物质的规定》（RoHs）。两项法规要求，笔记本电脑、台式电脑、打印机、CPU、主板、鼠标、键盘、手机等业者，必须在2005年8月13日以前，建立完整的分类、回收、复原、再生使用系统，并负担产品回收责任。

●日本有关循环经济的立法

促进循环经济形成的主要法律：1998年制定《家用电器回收利用法》，并于2000年召开了一届“环保国会”，通过和修改了多项环保法规，如《促进循环型社会形成基本法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《废弃物处理法》和《汽车循环使用法》（将从2005年１月起实施）。还对建筑材料、家用电器、汽车、食品、容器和包装材料等的循环利用进行立法规范。

●韩国有关循环经济的立法

1992年，韩国开始实施“废弃物预付金制度”，即生产单位依据其产品出库数量，按比例向政府预付一定数量的资金，根据其最终废弃资源的情况，再返回部分预付资金。

2002年，韩国将“废弃物预付金制度“改为”废弃物再利用责任制”，即从限制废弃改为再利用。“废弃物再利用责任制”规定，废旧的家用电器、轮胎、润滑油、日光灯、电池、纸袋、塑料包装材料、金属罐头盒、玻璃瓶等18种材料须由生产单位负责回收和循环利用。

●美国有关循环经济的财政政策

为建设可循环型经济，美国政府主要通过财政手段鼓励可再生能源的开发和利用。美国不仅拨款资助可再生能源的科研项目，还为可再生能源的发电项目提供抵税优惠。2003年，美国将抵税优惠额度提高到每千瓦时1.8美分。受惠的可再生能源范围扩大，从原来的两种扩大到风能、生物质能、地热、太阳能、小型水利灌溉发电工程等。

■我国促进循环经济发展的立法和政策措施

2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国清洁生产促进法》，该法于2003年1月1日起实施。该法第九条规定，县级以上地方人民政府应当合理规划本行政区域的经济布局，调整产业结构，发展循环经济，促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。这是我国第一次将循环经济纳入法律。不足之处在于这并非一部为促进循环经济发展的专项立法，而是以规范清洁生产为目标，间接的对循环经济发展提出要求。

2000年8月，北京奥申委与市政府有关部门和20家民间环保组织共同拟定并签署了《绿色奥运行动计划》。2003年8月，奥申委在《奥运行动规划》中提出，坚持“绿色奥运”理念，以实现北京地区生态系统良性循环为基本任务。

2002年10月16日，全球环境基金第二届成员国大会在京召开，国家主席江泽民出席开幕式并发表重要讲话。他指出，发展经济、消除贫困，是实现可持续发展的基本前提。合理利用资源、保护环境，是实现可持续发展的必然要求。只有走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，可持续发展才能得到实现。

2003年12月1日，国家发改委发布“十一五”规划研究中标课题公告，其中《发展循环经济对推动我国工业走新型工业化道路作用的研究》课题的中标者是中国建筑材料工业协会张人为先生。

2004年1月8日，经国务院批准，国家发展改革委确定浙江省、青岛市为国家废旧家电及电子产品回收处理体系建设试点省市。确定试点城市旨在建立规范的废旧家电及电子产品回收处理体系，为制定相关政策法规和标准提供经验，促进循环经济发展。

2004年4月15日，国务院召开电视电话会议，贯彻中央人口资源环境工作座谈会精神，部署在全社会深入开展资源节约活动。国务院副总理曾培炎出席会议并讲话。曾培炎指出，大力发展循环经济，在全社会提倡绿色生产生活方式和文明消费。

2004年8月16日，国家发改委、国家环境保护总局联合发布《清洁生产审核暂行办法》。《办法》对规范清洁生产审核行为提出明确的要求：一是以企业为主体。二是自愿审核与强制审核相结合。三是企业自主审核与外部协助审核相结合。四是因地制宜、注重实效、逐步开展。同时还明确了企业实施清洁生产审核的义务。

●需尽快填补法律法规和政策体系空白

社科院数量经济与技术经济研究所副所长齐建国提出，加快循环经济法律法规体系建设,尽快制定《循环经济法》、《资源循环利用法》、《循环经济企业投融资法》等相关法律法规体系,借鉴发达国家经验,建立循环经济激励政策体系。

■我国循环经济立法存在的问题

●尚没有制定电子垃圾回收利用管理法规

国家环保总局科技标准司标准处胥树凡处长指出，我国废物回收利用无论从组织形式、运作方式、管理体制和认识观念上都未根据市场积极的需要进行及时调整和变革。我国规范资源再生利用产业发展的法律法规不健全，目前尚没有一部专门的针对这一问题的法律法规和规章，特别是废物回收的责任、废物拆解利用应遵循的规范、废物回收利用的特许经营制度、对废物回收利用的监管机制、对无利用价值的废物无害化处理的技术标准等规定非常缺乏。

●关于生产者（企业）责任问题

《清洁生产促进法》缺乏对生产企业责任的明确规定。发达国家在此问题上对生产企业的责任在法律有明确的规定。虽然也有补贴或减税措施，但首先是从道德层面强调企业自身责任问题。也许这就是成熟市场经济国家与新兴市场经济国家因存在发展阶段上的区别，而对同一性质的问题产生不同的理解和得出不同结论的结果。

●关于企业利益问题

有学者认为，关键要看企业能否从循环经济发展中得到效益。国家可以采取减税、补贴、贷款贴息等措施,让企业能够比按照传统方式生产和经营获得更高的利益。

不同的观点认为，首先应明确企业在消除污染方面应负的道德责任，企业应该为回报社会做出贡献。其次循环经济本身为企业提供了低成本发展途径，企业可以充分加以利用；最后政府也可制定一些鼓励性政策，比如为鼓励企业或居民使用可再生能源，可制定发布税收优惠措施。

作者单位：宏观经济研究院信息研究咨询中心

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