“大部制”改革引领中国烟草发展之路

时间：2022-03-03 15:14:54 浏览量：次

烟草行业的发展，始终与国家的政策环境和宏观调控息息相关。随着经济全球化和产业结构的调整和优化，中国烟草行业有了更为广阔的发展前景，其发展动向受到各界的关注，一举一动都牵涉着方方面面。中国烟草的发展，必须谨慎、稳妥，必须与党和国家的方针、政策紧密结合，以行业体制改革为途径，以“两个维护”为己任，确保行业持续健康协调发展。08年初，党的十七大提出“大部制”改革的思路，再次为中国烟草的发展之路点亮了一盏明灯。

　　一、“大部制”改革概述

　　“大部制”改革是新时期以来国务院机构开展的第6次改革。2008年3月15日，随着《国务院机构改革方案》在十一届全国人大一次会议上高票通过，“大部制”改革正式拉开帷幕。

　　所谓“大部制”，即大部门体制，是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制，能够最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

　　“大部制”改革的提出，是我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措。此次改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系，使政府运作更有效率；三是向服务型政府目标加速迈进，淡化政府行政色彩，突出服务性功能。总之，“大部制”改革旨在创新行政管理体制，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。

　　二、“大部制”改革对烟草行业的影响

　　根据国务院机构改革方案，“大部制”改革涉及调整变动15个行政机构，减少4个正部级机构，新组建5个部，其中，对烟草专卖局的行政隶属关系有了具体调整和明确说法。客观地说，尽管烟草专卖局换了个“婆婆”管，但职能、机构、人员暂时仍然不会有变化，而且当前的政府机构职能逐渐向宏观调控转变而不再干涉日常管理，因此造成的直接影响不大；但不容忽视的是，烟草行业作为国家垄断行业，是一个政策敏感性较强的行业，任何政策变动对烟草行业来说都有可能“牵一发而动全身”，不能不引起行业内人士的高度重视。下面笔者将从这两个方面进行具体分析：

　　（一）直接影响

　　即对国家烟草专卖局的归属进行了重新界定。《国务院机构改革方案》中言简意赅地进行了说明：“组建工业和信息化部”、“国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。”此前，国家烟草专卖局是由发展和改革委员会管理。

　　工业和信息化部将国家发改委工业行业管理有关职责、国防科工委会核电管理以外的职责、信息产业部和国信办的职责整合划入。6月29日上午10时，工信部的挂牌仪式正式举行，确定了包括职能、机构、编制在内的“三定”方案。方案规定：转归工信部管理的国家烟草专卖局独立办公，不列入工信部机关人员编制，国家烟草专卖局局长姜成康兼工信部党组成员。

　　此次公布的国务院机构改革说明中使用的词是“管理”而非“并入”，国家烟草专卖局依然会是一个相对独立的机构，与由发改委代管时不会有太大差别。工信部作为行业管理部门，主要是管规划、管政策、管标准，指导行业发展，不干预企业生产经营活动，确保企业的市场主体地位。因此这个新部门不是对计划经济体制下传统工业管理方式的回归，而重在把握宏观和整体，发挥其指导性作用。

　　另值得一提的是，中国烟草在这场改革中的走势在烟草干部职工中引起了一些思想上的波动甚至恐慌，由于牵系着行业广大干部职工的切身利益，“大部制”改革方案出台前后，种种猜测、疑问、传闻层出不穷。这种类型的影响，时间久了自然会偃旗息鼓，但必要时仍需要从思想上加以解决。

　　（二）潜在影响

　　即“大部制”改革所代表的政策导向给烟草行业发展趋势传递了重要的信号。有必要根据宏观政策分析加强前瞻性战略部署，提高烟草行业的可持续发展能力。

　　经笔者粗略分析，此次改革的潜台词至少包括以下四点：

　　1、要适应市场经济。不难看出，政府在继续加强调控、监管作用的同时，正在积极向更加适应于综合管理和宏观管理的方向转变，这显然是为了更好地符合市场需要和社会需求，也就是使我国的上层建筑更好地适应社会主义市场经济这个基础。随着经济社会的发展和国际化进程的加快，进行市场化改革、走有中国特色的市场化发展之路，对政府、行业来说，都是必然选择。

　　2、要实现政企分开。政企分开的目标早已提出，即转变政府职能，减少政府对企业的控制和干预，扩大企业经营管理的自主权，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者和经营者，但实施进程一直较为缓慢。此次改革对政企分开起到了一定的推进作用，而只有加快政企分开才能更好地适应“大部制”改革。

　　3、要加强效能建设。“精简、统一、效能”是“大部制”改革的原则和亮点，此次改革不仅积极探索实行职能的有机统一，化解机构重叠、职责交叉的矛盾及冲突，更着力于加强政府效能建设，降低运行成本，提高工作效率。可以看出，效能建设是时代发展的需要，应用到行业中也必将成为行业经济更好更快发展的强力引擎。

　　4、要突出公共服务。此次改革有助于规范和简化政府的工作环节和流程，确保政府管理更加规范、透明，为公众提供更加便利、经济、高效的服务，充分体现了党和国家以人为本、塑造服务型政府的决心。政府如此，行业更当如此，努力为群众提供便捷、优质、高效的服务同样应是各行各业坚定不移的奋斗目标。

　　“大部制”改革的潜台词代表着我国的政策导向，烟草行业的发展方向必须与之保持一致，这种影响尽管是潜在的，但就长期性意义来说，是尤为重要的，值得引起行业内人士的高度重视。

　　三、以“大部制”改革为契机，掀开烟草行业发展新华章

　　“大部制”改革旨在建立一个更加规范、高效的政府，在这个大的前提下，我们也必将看到一个更加规范、高效的充满活力的中国烟草。实际上，烟草行业高管层对行业发展前景及对策研究一直非常重视，此前进行的一系列行业改革以及“两个至上”行业共同价值观的树立已经给行业的可持续性发展奠定了良好的基础。只要充分把握和利用从国家行政体制改革中所获取的正确导向信息，中国烟草发展之路必定会越走越远。

　　（一）更新观念、顺应改革，做好迎接机遇和挑战的准备。

　　世界在变化，时代在进步，形势在发展，无论是国家的发展还是企业的发展，都不可能一劳永逸，我们必须树立一定的忧患意识，认清“不进则退”的道理。面对改革，担忧恐慌、固步自封皆无一用，认清形势、开拓进取才是硬道理。

　　新时期新阶段新的行政体制改革，对于中国烟草行业来说，机遇和挑战并存，动力与压力同在。我们应该以辩证、长远的眼光理性看待“大部制”改革，以良好的大局意识全面客观地对当前出现的新情况和新形势加以分析，多方位、多层次地探索烟草行业发展的新渠道和新途径，运用适当的发展战略来应对烟草行业所面临的诸多方面挑战，使烟草行业能够在市场经济大潮中立于不败之地。

　　此外，应加强对改革发展的正面宣传和对行业内干部职工的正确引导，以利于稳定人心、平稳过渡。每个烟草从业人员都应保持一个良好的心态，正确面对政策变化和行业发展，不能过分夸大改革的影响与不可测的未来，更不能人云亦云，对我们烟草行业的发展方向不负责任地妄下评论。

　　（二）遵循市场经济规律，加快推进烟草行业市场化进程。

　　党的十五届五中全会明确指出：“要使国有企业形成适应市场经济规律的管理体制和经济体制”；国家烟草专卖局姜成康局长也多次强调“市场才是主导”；此次大部制改革思路，更引导我们进一步确定了烟草行业未来发展的指导思想，那就是：市场决定一切，市场是战略筹谋的先决性因素。我们必须综合运用各种手段，加快推进烟草行业市场化进程，充分发挥“无形的手”的作用，把中国烟草行业做大做强。

　　一是建立起与市场经济规律相适应的新观念。打破传统思维模式束缚，增强思想认识的整体性和深层次性，以全新的思维、开放的意识、务实的精神来考虑、分析问题，正确谋划工作。

　　二是坚持以市场需求为导向合理安排卷烟生产、供应。引导烟厂改进科学技术，开发出品质更高、市场竞争力更强的烟草制品，改善产品形象；引导烟草公司根据市场需求组织货源，满足客户和消费者的需要。必须克服片面追求利益的倾向，使卷烟生产和供应能真正贴近市场。

　　三是建立健全开放的、统一的、有序的销售网络。巩固国内城市和农村两个卷烟销售市场，积极探索零售终端经营的新模式，着眼于现代流通，构架绿色通道，提升客户服务质量和管理水平，打造烟草公司与零售户之间的新型关系，提前适应垄断市场向竞争市场的转变。

　　四是应用市场经济规律调整和规范烟草行业各项管理机制。自觉建立完善与市场经济要求相适应的现代企业制度，积极引进市场竞争机制，勇于创新，深化改革，提升行业运行质量和效率，提高行业的市场竞争能力和抗御风险的能力。

　　（三）把握新形势、新要求，深化行业体制改革。

　　深化行业体制改革是保持烟草行业全面协调可持续发展的根本出路。近年来开展的各项改革例如工商管理体制改革、母子公司体制改革等均已取得重大成效，目前我们不仅要使原有的改革保持延续性和向纵深推进，还要继续呼唤更高层次、更为深刻的体制改革。

　　1、政企分开

　　自烟草成立以来，商业企业始终政企合一，发展到今天已逐渐成为行业改革发展的桎梏。我们应该看到政企分开乃是大势所趋，它有助于释放烟草商业企业的自主经营权，减少直接行政干预，建立良好的市场竞争机制，将会为烟草行业的发展营造更好的内外部环境。烟草商业企业可以先小步走，从运行模式、管理方法、行为准则上逐步向政企分开靠拢，在小范围内先行试点并取得宝贵经验。

　　2、联合重组

　　“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”，这是当前深入推进行业改革与发展的主要任务。卷烟工业跨省联合重组，有助于整合烟草资源、实现重点骨干企业的低成本扩张和规模经营、加快迈向多元化、集团化进程。在联合重组的过程中，要坚持共同发展方针，妥善处理好重组各方的利益关系，保持重组各方持续发展，坚持统筹规划、分步实施，成熟一个推进一个。

　　3、品牌整合

　　08年行业经济运行分析会上，姜局长指出，要积极推进重点骨干品牌的跨省整合。这是新形势下更高层次、更大范围的资源整合。要紧紧围绕培育10多个重点骨干品牌这一目标，切实加强对重点骨干品牌的定向整合和培育支持的力度，加快推进市场潜力较大、技术水平较高、结构有较大提升空间的全国性品牌成长。

　　除此以外，还有企业用工分配制度改革、董事会建设、烟叶资源配置方式改革等重要改革任务，也有待于我们一步一个脚印地去完成。

　　（四）加强效能建设，提升行业现代化管理水平。

　　效能建设是促进行业又好又快发展之利器，讲效能、抓效能、创效能，促使烟草行业的管理水平按现代化企业标准不断提升，是一项理应长期开展的工作。我认为，加强效能建设可以从以下四个方面入手：

　　1、做好“三定”工作，完善职能设置和岗位管理。按照精简、统一、效能的原则，严格控制人员编制和领导职数，理顺内部管理关系，明确岗位职责和工作标准，提升人员整体效能，充分考虑职能的统一、权责的统一和行为规范的统一，避免工作效率低下、运行不畅等问题。

　　2、推行标准化、精细化管理，简化、规范工作流程。将细化、量化、流程化、标准化、经济化、精细化等方法应用到各项工作中去，进一步深化ISO9001管理理念和模式，梳理和简化各项业务流程，解决和规范无章可依和有章不依的行为，形成一套完整、实用的内部管理体系，并建立起长效工作机制。

　　3、利用现代化办公手段，提升信息化建设水平。升级和完善办公、经济运行综合信息管理平台，实现信息资源及时传递、有效共享，进一步推进办公自动化及网络建设，运用信息化手段开展技术创新、管理创新，全力打造数字烟草，促进管理效率和工作效率的提升。

　　4、加强行业内控，推行效能监察，严格问责制度。强化内部管理监督，监察效能工作实绩，实行监察主体多元化，变事后监察为提前介入，坚持重点防范、关口前移，建立效能监察长效管理机制；加强考核管理，形成有效的奖惩机制，并不断拓宽监督投诉渠道，严格进行责任追究。

　　（五）打造服务型烟草，不断优化行业社会形象。

　　构建服务型政府和服务型行业，都是贯彻落实以人为本的科学发展观的迫切要求，都是构建和谐社会的重要举措。打造服务型烟草，是建设公共服务型政府的重要组成部分，具有丰富的内涵和鲜明的时代特征。行业高层领导对服务的重视程度与日俱增，已然使整个中国烟草的地位、形象发生了根本性转变，为打造服务型烟草奠定了良好的基础。如何进一步强化服务意识、提高服务能力，不断优化行业社会形象是当前我们需要下大力气解决的问题。

　　我认为最有效的方法，就是深入开展行业文化建设。文化、服务之间有着相互促进的密切关系，先进的行业文化可以促进服务理念的发展创新，有力保障行业与个人的融合，形成文化指导服务、服务完善文化的良性互动机制，打造一个内外和谐有序的良好行业形象。在通过行业文化建设不断创新和完善服务理念的同时，我们可以不断创新完善服务管理体系和模式，努力在业务技能、服务手段、服务细节上不断创新，把精细化服务、个性化服务、亲情式服务落到实处，牢固树立起与广大零售户、消费者相互依存、相互支持、共同发展的关系，不断提高零售户、消费者的满意度和忠诚度。

　　“国家利益至上、消费者利益至上”共同价值观是烟草行业文化建设的核心，必须始终坚持自觉贯穿到行业各方面工作中。围绕这一核心，又产生了行业愿景、行业使命、行业行为准则等，要使它们成为行业员工共同的目标、方向和使命感，实现服务理念、方法的发展、转变、升级，形成行业改革和发展的软实力。同时要积极参与公益事业，承担社会责任，努力树立和保持良好的社会形象。

　　四、以严格规范为前提，确保行业发展稳步推进

　　我们应当了解，发展是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，我们要发展，更要科学发展。2008年全国烟草工作会议上，国家局姜成康局长从贯彻落实党的十七大精神、谋划行业未来发展的战略高度，提出了建设在专卖体制下适应市场竞争的“严格规范、富有效率、充满活力”的中国烟草的目标任务，强调“严格规范是实现行业持续健康发展的重要保证”。中国烟草行业发展至今20多年来的实践经验也同样证明，只有以严格规范为前提，才能实现又好又快发展。因此，必须统筹兼顾、稳步推进，把行业的整体发展纳入严格规范的轨道之中。

　　行业上下必须充分认识“严格规范”的丰富内涵和重要意义，更加自觉地增强法制观念，强化内部监管，建立良好的生产经营秩序，抓好长效机制建设，形成以自律促规范、以规范促发展的良好局面，既要保证迈出重要的发展步伐，又要保持相对稳定和发展的连续性，既要强调发展速度，更要强调发展质量。只有这样，才能更好地提升烟草行业的发展能力和水平，使得行业发展能够在严格规范、优质高效的良好环境下深入进行，使得行业内各项建设事业能够真正步入良性循环的轨道上来。

　　新时期、新阶段、新形势期待着烟草行业的新变化，“大部制”改革将引导中国烟草进一步深入发展，向更高水平、更高层次迈进。中国烟草行业一向有着良好的政治意识和大局意识，勇于担负自身的责任和使命，随着改革的深入推进，相信中国烟草能够牢牢把握各项发展目标和任务，实事求是，真抓实干，继往开来，不断创新，谱写烟草行业持续稳定健康发展新篇章。（作者单位：淮南市局）

推荐访问:之路大部引领中国烟草改革