摘要：2009年在人行和银监会的政策推动下，各地掀起投融资体制改革的新浪潮。投融资体制改革的方向和政府角色是地方投融资建设的关键问题，对此，文章从我国投融资体制改革的制度变迁中总结得出地方投融资改革的基本方向和地方政府的角色定位。市场化运作、地方政府行政引导作用是地方投融资改革的基本方向，也是其改革的原则。地方政府在投资体系建设当中应当坚持行政引导，应当坚持在市场化运作的前提下进行，这也就是投融资体制建设中地方政府应当坚持的角色定位。
关键词：地方政府；投融资体制改革；投融资平台；政府角色
2009年人行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，同时要“加强信贷结构监测评估，有效防范和控制信贷风险”。
在金融监管部门的政策刺激下，2009年河北、云南等地相继出台了系列的投融资体制改革措施，掀起了新一轮以地方政府为主导的投融资体制改革浪潮。这次投融资体制改革浪潮也得到有关专家的支持。如财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜在地方政府投融资平台构建与融资研讨会上认为，地方政府融资需要进行隐形负债向显性负债转变等3个方面的转变。
新一轮投融资体制改革浪潮汹涌澎湃，地方政府也不能掉以轻心，忽略投融资体制改革失败会导致地方经济倒退的风险，因此，本文从我国投融资体制改革变迁过程总结未来投融资体制改革的发展趋势，促使地方政府很好地把握投融资体制改革的基本方向和政府的角色定位。
一、改革开放以来我国投融资体制的变迁
投融资体制是国民经济体制的重要组成部分，投融资体制改革是我国经济体制改革的重要内容。十一届三中全会以来，特别是十五大以来，随着社会主义市场经济的发展和完善、企业改革的不断深入、多种经济形式的发展和资本市场的发育，我国投融资体制也进行了以市场为取向的改革。概括而言，可将我国投融资体制的改革过程大致分为拨改贷、投资主体改革和投资市场化3个阶段：
第一阶段：拨改贷改革，改革期间为1979年至20世纪80年代中期。改革的核心是针对扭转财政拨款无偿使用带来的投资效益低下，对基本建设投资由财政无偿拨款改为银行有息贷款，改革的主要内容包括：
一是拨款改贷款。从1979年起我国开始试行基本建设由财政无偿拨款改为银行有息贷款，从1985年起凡由国家预算内拨款安排的建设项目，一律改为银行贷款。
二是转变投资计划管理体制。1984年10月国务院批转国家计委《关于改革计划体制的若干暂行规定》，中央政府下放了固定资产投资项目的审批权限，简化项目审批程序，进一步扩大地方政府的投资决策权。
三是扩大企业的投资自主权。从1979年开始国家通过系列措施，包括实行利润留成制度、提高国有企业固定资产折旧费、实行两步利改税和承包经营责任制等，以扩大企业的经营自主权和投资决策权。
拨改贷及配套改革措施的实施调动了投资建设单位节约资金、提高投资效益的积极性，但国家作为投资主体的地位并未改变，政府仍是最主要的投资主体。这一阶段的改革既未解决投资建设单位的自我约束和自负盈亏问题，又未解决在传统投资体制下缺乏投资风险承担主体的根本性缺陷。其结果是对企业的投资需求缺乏有效约束，企业投资行为普遍短期化，投资规模膨胀，重复建设现象严重。
第二阶段：投资主体改革，改革期间为20世纪80年代中期至90年代初。改革的核心是转换行政性投资主体和引入多元化投资主体，改革的主要内容包括：
一是转换行政性投资主体，由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变。1988年我国决定对重大的长期建设投资实行分层管理，国务院发布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，对中央和地方的投资范围进行了初步划分，中央政府成立能源、交通等6个国家专业投资公司，而各省、自治区、直辖市和计划单列市相继成立了地方投资公司。
二是引入多元化投资主体，政府以外的投资主体相继开始出现。国有企业开始拥有自主的投资决策权，国有企业成为投资的主体之一，主要表现为计划单列的企业集团包括大型工业联营公司在国家批准的基本建设和技术改造投资规模内，拥有一定的投资决策权，此外新成立的股份有限公司也拥有投资决策权；金融机构也直接进入了投资领域，一些专业银行特别是建设银行系统的信托投资公司利用自有资金和吸收的信托资金，以控股联营和参股分红的投资形式，积极地由间接融资向直接融资延伸；三资企业和乡镇企业成为国有投资的重要补充。
行政投资主体的转换和多元化投资主体的引入，使我国呈现投资决策主体的多元化趋势，从而形成一个初步的计划调节与市场调节相结合的投融资体制。然而，由于当时投融资体制的市场化程度还相当低，投资结构并不合理，农业投资、重要的基础产业投资、第三产业投资、支柱产业投资、技术改造投资则相对不足，投资结构的地区差距拉大，投资效益从总体上看仍不理想，全社会固定资产投资效果系数1985年为0.71，1991年降为0.55；固定资产交付使用率“六五”平均为74％，“七五”为76.2％，“八五”降为66.5％。
第三阶段：市场化改革，改革从1992年开始至今。改革的核心是建立适应于社会主义市场经济体制要求的市场化的投融资体制，主要改革措施包括：
一是将各类建设项目根据经济效益和社会效益的不同划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目3类，并重新确定其主要投资主体和投融资方式。
二是实行项目法人责任制、固定资产投资项目资本金制度、招投标制和工程监理制，规范投资主体风险约束机制。
三是开展“贷改投”试点工作。
四是组建政策性银行，主要承担基础设施、基础产业和支柱产业的资金配置任务，实行商业性贷款和政策性贷款相分离。
2003年以后以十六届三中全会为标志，我国投融资体制的市场化改革也进一步深入，期间国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，采取的主要改革举措有：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化，建立投资决策责任追究制度；对于即使是政府投资的基础设施投资也要求引入市场机制，进一步放宽基础设施产业的市场准入，鼓励非国有资本在更广泛的领域参与基础设施建设，同时借鉴吸收国外基础设施建设的新型融资技术和金融工具，开辟新的融资渠道，以提高投资效益。
二、地方投融资体系未来发展趋势及地方政府角色定位
经历了拨改贷、投资主体和市场化的3个阶段，我国初步建立了一整套较为完善的国家投融资体系，当前，我国投融资体制改革还在进行之中，地方投融资体制正成为国家投融资体系建设最重要的环节。投融资体制市场化改革深化中，作为当前投融资体制改革最重要的内容，地方投融资体系建立将呈现以下基本趋势：
第一，强调投资项目的经济效益和市场化运作成为未来投融资改革的基本趋势。究其原因，首先，相比于市场化投资，行政性投资效率低、效益差，这已为理论和经验所证明；其次，随着政府职能的转变及国有资产管理体制的改革，政府投融资面临着新的形势与新的要求，市场化运作有助于强化对政府投融资行为的约束机制；再次，使用市场化运作手段，有利于创新投融资模式，更好地借助于金融市场和资本市场，运用多种金融工具为项目建设服务，提高投资项目的经济效益和社会效益。
第二，地方政府对投融资体系的重视将与日俱增。在财税分权制下，中央政府主要承担全国性或跨地区、跨省市的重大基础设施项目，地区性基础设施项目投资主要由地方政府来承担。一方面为有效贯彻地方政府经济社会发展政策或意图，推动当地经济社会发展，地方政府对于当地投融资体系建设有强烈的经济利益驱动；另一方面地方政府也拥有比以往更强大的经济实力。实践证明，越是重视投融资体系建设的地区，或者说投融资比较发达的省份，其经济社会发展的成就也越为显著。投融资体系的竞争将是未来省份间、地区间竞争的重要手段和重要内容。
第三，政府在投融资管理中的主要角色是进行市场化的行政引导，从而引领社会投资。未来政府直接投资范围会大大缩小，将逐步从竞争性投资中退出，而主要承担基础性、公益性项目的投资责任，投融资主体将以企业为主，政府在投融资管理中主要发挥市场化的行政引导作用，变计划管理或直接干预为以市场化方式进行间接调控。为了更好地实现行政引导作用，政府应在投资环境、法律制度、地区发展规划、投融资平台建设等方面多做努力，从而作为市场的引导者，让企业等多元化投融资主体在市场价格信号的影响下，在利润目标的诱导下，在风险机制的约束下，积极自主地参加投融资活动。
参考文献：
1、周文渊.专家建议尽快建立地方政府投融资平台[N].中国证券报,2009-04-27.
2、杨瑞龙.制度变迁方式的转换与我国投融资体制的演变(续)[J].教学与研究,1998(11).
3、杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为[J].经济研究,1998(1).
（作者单位：贵州财经学院金融学院。其中，邹晓峰为博士、校聘副教授；张瑞彬为博士后、校聘教授）