近几年来，随着河砂资源的枯竭和政府对内河非法采砂、运砂船的重拳打击，大量内河采砂、运砂船舶在利益驱使下开始涌入沿海水域进行非法采运海砂。这些船舶吨位小、船况差、人员素质低，普遍存在船舶不适航、船员不适任重大缺陷。同时，这些船舶随处滥采乱挖，影响了海上通航秩序和安全。目前，由于受暴利驱使，加之管理上缺乏统一规划，现行法律、行政法规对非法采砂行为打击力度不够，一些执法单位在地方保护主义和部门利益的影响下执法不严，以及多头管理、权责不清、权力与责任不统一的管理体制，致使海上非法采砂愈演愈烈，管理难度愈来愈大，逐渐成了社会议论的热点、媒体关注的焦点、政府（包括海事部门）管理的难点，已经到了非治理不可的程度。
一、非法采砂运砂船带来的主要问题
（一）破坏国家资源。《中华人民共和国矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有；勘查、开采矿产资源，必须依法申请、经批准取得探矿权、开采权，并办理登记。由于国家对海上采砂实行从紧审批，大部分从事海上采砂的业主没有取得开采许可证件，私自采挖，不仅盗窃国家海上资源，同时破坏了海洋生物生存环境，甚至给附近岸堤造成一定损坏。
（二）采砂船舶安全技术状况差，存在隐患多。海上采砂船舶大部分是内河船舶和由低质量待报废的海船私自改建的。船舶构造工艺差，设备配置简陋，稳性、救生、消防、通讯等方面存在缺陷大，一旦发生事故，往往在短时间内就造成船沉人亡。
（三）采砂船船员大部分是船主、股东及其亲属担任，多数未经过安全技能教育与培训，未取得船员相关证书。特别是从内河来的采砂船，对海上水文、气象、航路等不熟悉，也未配备相关航海资料，海上航行操作能力低，遇到险情时应急反应能力差。如：2007年4月9日大风潮时，从内河来的某采砂船在长岛南长山水域避风时走锚。当时，烟救196船就在其附近救助值班，但该船在出现走锚、主机发生故障、呼叫主管部门无应答（因恶劣天气全县市断电）的紧急情况下，不知道向救助船求助，更不知道拨打12395电话，失去了最好救助时机，最终酿成了上岸搁浅事故。2007年4月4日，浙江籍某采砂船在河北省唐山市某船厂码头附近自行维修期间因船员使用电焊不当发生火灾和爆炸。
（四）运砂船舶超载严重，安全隐患大。运砂船舶的吨位多数在500至2000吨之间，吨位小，运输成本高。为了降低费用，这些船舶往往在空载返程时到附近采砂点装砂，有时在无货源情况下也专门从时装运砂，且均存在严重超载现象。一旦遇到较大风浪等恶劣气象或发生碰撞，极易沉没。2006年11月3日凌晨，浙江籍某运砂船从莱州运砂到东营行驶至黄河入海口东边13海里附近的位置时，船舶因超载发生右倾导致沉没。2006年8月4日凌晨，连云港籍某运砂船自天津超载航行至葫芦岛市海域时翻船，当时船上9人获救，6人失踪。
（五）采砂运砂船舶流动作业，影响通航秩序和安全。从蓬长水域采砂位置来看，这些船舶有时在划定的采砂区域范围内，大部分时间在划定区域外，其中又以登洲水道西出口水域为主。采砂高峰时，该区域有18艘采砂船20余艘运砂船。给航行登州水道、进出栾家口港和在南长山锚地锚泊的船舶带来安全隐患。由于未经许可、没有发布航行通告，过往船舶无法断定这些船舶的作业内容和航行意图。
（六）采砂船舶任意排放油污水和废弃物，给附近海域带来污染。采砂船舶除了避风，很少驶离作业现场靠泊码头，日常生活给养、人员倒休班都是乘坐交通船，日常生产的生活垃圾、船舶产生的油污水都倒入海中。
（七）给海事部门行风建设带来难度。海砂是国家禁控资源。海上采砂一本万利。在暴利因素驱使下，业主往往视管理部门的管理于不顾，有时采取吃请、入股等腐蚀手段，有时利用社会恶劣势力威胁恐吓，无所不用其极。海事职工一旦作风不硬，往往被拉下水，或慑于黑势力威胁，不敢管理，弱化了海事职权和形象。
二、海事部门对非法采砂运砂船管理的主要法规依据。
（一）海上采砂运砂活动属于水工作业管理范畴，应严格执行《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国水上水下施工作业通航安全管理规定》。
1、《中华人民共和国海上交通安全法》第二十条规定：“在沿海水域进行水上水下施工以及划定相应的安全作业区，必须报经主管机关核准公告。无关的船舶不得进入安全作业区。施工单位不得擅自扩大安全作业区的范围”。
2、《中华人民共和国水上水下施工作业通航安全管理规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织在中华人民共和国沿海和内河水域进行下列涉及通航安全的水上水下施工作业(以下简称施工作业)，适用本规定：······(十)扫海、疏浚、爆破、打桩、拔桩、填埋、挖砂、淘金、采石、抛泥砂石”。第五条规定“······申请从事本规定第二条第(六)至第(十)、第(十二)项施工作业的施工作业者应于拟开始施工作业次日15天前向港监提出书面申请”。第十条规定：“······符合的，在核发《许可证》的同时准予办理发布航行警告、航行通告的相关手续。不符合通航安全要求的，应要求施工作业申请者作相应修改”。第二十一条“划定与施工作业相关的安全作业区必须报经港监局或当地港监核准、公告；······与施工作业无关的船舶、排筏、设施不得进入施工作业安全作业区。施工作业者不得擅自扩大施工作业安全作业区的范围”。
在执行该法律法规中，关于运砂船是否纳入水工作业船舶管理的问题存在异议。有的认为运砂船应作为正常运输船舶管理，不应作为作业船舶管理。而笔者认为：运砂船舶与采砂作业有关，需要频繁进出采砂作业区装砂。如不列入作业船舶，按照《中华人民共和国水上水下施工作业通航安全管理规定》第二十一条“与施工作业无关的船舶、排筏、设施不得进入施工作业安全作业区”的规定则应视为“无关船舶”。同时，采砂船是构成非法采砂活动的主要工具，而运砂船舶是构成非法采砂活动的重要工具，也是事故多发的主体。仅去年以来，内河和沿海运砂船先后发生几十起事故。如：2007年6月15日南桂机035号撞击九江大桥造成坍塌事故；6月13日福建省福安市白马门口附近水域运砂船撞沉渔船逃逸事故；6月5日运砂船“宣城0210”与“岱油2”在宁波附近水域发生碰撞沉没事故；2006年11月3日浙江籍运砂船从莱州运砂到东营行驶至黄河入海口东边13海里附近发生了右倾后沉没事故；2006年8月4日连云港籍“福华1”号运砂货船超载沉没事故。因此，从法规要求和安全因素考虑，参与运砂的船舶一定要纳入水工作业船舶管理，要在水工作业许可证和航行通告中载明运砂船舶名称。凡是未纳入的一律不允许运砂。
（二）《中华人民共和国船舶签证管理规则》第十六条规定“申请办理出港签证的船舶应处于适航或适拖状态，具备下列条件：(一)配备足以保证航行安全的船员；(二)载客、载货符合乘客定额和装载技术要求及载重线规定；······(八)没有违反国家有关法律、法规、规章的行为”。
从蓬长辖区情况来看，运砂船舶基本满足“船舶适航、船员适任”的要求。但是，在签证中要考虑上述条款中“没有违反国家有关法律、法规、规章的行为”的要求。如何理解执行该款内容？笔者认为，只要船舶具备上述前七款规定，如果没有告知，就可以办理签证。但是，非法采砂、运砂肆意盗窃国家资源，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第二条“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。海事部门作为联合整治部门之一，可以根据《中华人民共和国船舶签证管理规则》第十六条第八款对虽然“船舶适航、船员适任”的运砂船不予办理签证。
（三）1、《中华人民共和国海上交通安全法》第四条规定：“船舶和船上有关航行安全的重要设备必须具有船舶检验部门签发的有效技术证书”。第五条规定“船舶必须持有船舶国籍证书，或船舶登记证书，或船舶执照”。第六条规定：“船舶应当按照标准定额配备足以保证船舶安全的合格船员”。第七条规定“船长、轮机长、驾驶员、轮机员、无线电报务员话务员以及水上飞机、潜水器的相应人员，必须持有合格的职务证书。其他船员必须经过相应的专业技术训练”。
2、国务院《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》和交通部《关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》
从蓬长辖区采砂船情况来看，90%以上无船名、船籍港、安全技术证书和船员适任证书，属于“三无船舶”。
（四）《中华人民共和国防止船舶污染条例》第四条规定“在中华人民共和国管辖海域、海港内的一切船舶，不得违反《中华人民共和国海洋环境保护法》和本条例的规定排放油类、油性混合物、废弃物和其他有毒害物质”。采砂船舶没有按规范要求配置船舶防污文书及防污设备，随意排放油污水和生活垃圾。
三、加强非法采运砂船管理的主要措施
海上非法采运砂活动除了盗窃国家资源外，给海上通航秩序和安全带来的危害最大，蓬莱辖区非法采挖砂活动最严重的时候，海上有挖砂船18艘，运砂船20余艘。这些船舶聚集在登州水道西出口附近水域，影响了船舶进出登州水道、栾家口航道和南长山锚地锚泊船舶的航行和安全。这些船舶在海上作业，对海事部门的管理采取能躲就躲、能藏就藏，抓到后要证书不给、找船主业主不露面，海事部门对船舶采取强制措施时他们就利用电话恐吓、派人陆地盯梢、到执法人员家威胁等办法对抗。海事部门在监管中由于海上现场执法船舶少，更缺乏司法强制手段，监管难度大，效果差。但是，非法采运砂船舶不是不能治理，只要思想统一、措施得力是能够取得实效的。
（一）建立由政府负责，海洋水产部门牵头，公安、港航、海事、工商、国土资源等各部门组成的联合治理体制。在地方人民政府具体领导下，各相关部门必须增强大局意识和行政执法意识。严格依照现行有关法律法规，明确各自的职能，形成执法的合力，始终保持对非法采砂活动的严打高压态势。要加强监管，加强信息沟通，采取日常巡查、定期检查和适时组织专项打击行动相结合的方式，不给非法采砂者以可乘之机。海事部门在联合整治过程中，不做牵头人，但一定做好政府的参谋，为政府和联合整治出谋划策，坚定地将联合整治工作推行到底。蓬莱辖区从2002年开始进入第一艘非法采砂船，2003年数量越来越多。海事部门在监管的同时，认识到仅仅靠海事一家是不能够彻底取缔非法采运砂船舶的，开始积极向地方政府有关部门和分管市长、市长汇报，陈述非法采挖砂危害，但是没有引起地方政府的重视。蓬莱海事处继续坚持监管，定期汇报，决不放松。2007年4月，当地政府终于看到了非法采挖砂的危害，认真听取了海事部门的建议，成立了整治小组，分管副市长亲自指挥，海洋水产部门牵头，公安、边防、海事、国土资源部门紧密配合。目前，已经扣留船舶8艘，拘留业主船主10余人，其他船舶逃离辖区水域，治理非法采挖砂船舶取得重大成果。蓬莱市分管副市长在阶段总结大会上给予蓬莱海事处高度评价，认为蓬莱海事处思想超前，措施有力，大局意识强，为蓬莱市打击海上非法采挖砂活动发挥了最主要作用。
（二）突出以非法采砂的“三无船舶”为重点，规范采砂船舶的管理。
1、加大对三无船舶的打击力度。采砂船舶大部分是“三无船舶”。对未持有合格的检验证书、登记证书，擅自非法采砂的船舶“三无船舶”要果断作出没收船舶的行政处罚。在没收处罚中，必须认真执行国务院《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》和交通部《关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》，要严格按照行政法有关要求，履行送达、听取陈述和申辩等法定程序，防止行政败诉。对因涉案采砂船舶所有人不明（躲藏不露面）、《海事行政处罚决定书》无法向当事人送达的，应通过在当地媒体、报刊公告的形式送达，如当事人在规定时间内未提出行使陈述、申辩的权利，可依据《行政处罚法》和《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》的规定，依法作出没收船舶的行政处罚决定。
对船舶适航、船员适任的采砂船要加强监管，严格遵守水工作业有关要求。对合法采砂业主委托他人采砂的，还应签订委托合同。
（三）规范运砂船舶管理，实行现场签证。
运砂船舶发生事故的主要原因是超载。采砂船舶由于砂源充足，利润丰厚，基本满足运砂船超装载要求。运砂船为了追求利润最大化，装载以达到极限为标准。运砂船舶为了躲避海事部门的检查，有的船舶不靠岸，乘小船到陆地办理签证，有的在当地海事部门要求现场签证的情况下，业主持船舶签证簿到辖区外海事部门签证。这就给运砂船舶超载造成可乘之机。因此对运砂船舶必须实行现场签证。同时，为了配合联合整治非法采挖砂活动，海事部门还应依据《签证规则》第十六条第八款要求运砂船舶提供砂源合法证明。蓬莱海事部门的做法是：
1、运砂船舶签证时，运砂船舶必须停靠签证码头，接受海事执法人员现场检查；对运砂船舶靠离码头困难的，由船方提供交通工具到海上现场办理签证。
2、运砂船舶办理签证时，除了提供正常的证书文件外，还需提供海事部门批准的水上水下作业许可证复印件，国土资源部批准的海域使用权证书复印件。
2条规定实行后，有效制止了运砂船舶管理无序、超载运输的现象。
（四）规范水工作业管理。在水工作业管理中，重点掌握：
1、无论是采砂船、运砂船，一律纳入水工作业船舶管理；
2、作业区域要设置相关标志，禁止非相关船舶进出，对未按要求设置航标的，应责令其停止开采，直至采取相应安全补救措施和设置专用航标后，方可继续作业；
3、不仅要规定作业区，还要根据气候等条件限定冬季禁采期；
4、要根据作业区范围大小确定采砂运砂船数量。
上述4个方面往往在水工作业审批、监管工程中出现漏洞，给非法运采砂船舶造成可乘之机。同时，要加大现场监管力度，经常对采砂作业现场进行监督检查。
四、建议
海上非法采砂整治是一项长期而艰巨的工作。不会因为打击几次就销声匿迹。由于海上采砂范围广，海域行政区划不明显，便于非法采砂者躲避和逃逸，有时采砂者利用夜间偷采。从执法部门来看，一是缺少统一协调机制，二是执法部门监管手段落后，缺少较大马力和吨位的执法监督船艇经常性现场巡查监管，三是没有必要的打击非法采砂经费。从建立长效机制考虑建议：
（一）优化许可方式，规范采砂管理。目前，海上采砂主要许可证书有：国土资源部审批的《海域权使用证书》、海事部门审批的《水上水下作业许可证书》。《海域权使用证书》的审批没有考虑到地方海域行政区划、通航环境安全等因素。如长岛乐通公司采砂区域位于蓬莱市、长岛县交界海域、登州浅滩尾部、登洲水道西出口、蓬莱栾家口对外开放作业区航道附近、南长山锚地附近，位置不妥当。建议主管部门在海域使用许可时与地方政府和交通主管部门进行沟通，确保行政许可更具科学、合理、公正、公开性。
（二）海事部门尽快加强沿海水域采运砂船舶情况调研，出台海上采砂运砂船管理相关规定，为国务院出台海上采砂管理条例打下基础。海上采砂运砂船舶管理是继乡镇船舶、小型船舶后又以管理难点。沿海各海事部门每年都要集中整治几次。但是，由于缺乏必要的法规依据，各地采取的措施、打击处罚力度都不一致。部海事局出台规章后，便于沿海统一时间、统一标柱、统一行动。