《中国环境报》：怎样加强督查中心能力建设?,（刘国才）

时间：2022-02-23 16:23:23 浏览量：次

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督查中心的“查”应包括:一是评价考核目标；二是过程控制目标。具备“查”的能力要求进行知识积累和经验积累两个方面的积累。做好两项积累有3个途径:向书本学习；在督察实践中不断总结提升；参加相关专题培训。

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督查中心的“查”与“督”实质在于“查事”、“督人”。具备“督”的能力要求督查中心做好3件事:一是有“查”的基础；二是有较高的政策法规等理论水平和较好的表达能力；三是要了解地方政府工作推进的方式方法(“套路”)。

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要算主要污染物新增削减量和新增排放量。要认真学习掌握国家减排核查核算办法、细则的有关规范；学习掌握污染治理工程、工艺、运行等方面的基本专业知识；通过核查核算实践，总结经验，不断提高减排“算”的能力。

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督查中心的督察报告有对地方政府和企业的检查、督察、核查、后督察报告等，还包括协调处理跨界区域(流域)环境纠纷、环境应急督察报告等。具备写的能力需关注两件事:一是掌握督察报告的基本格式；二是多学、多写、多总结。

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督查中心要帮助地方环保部门解决在统一监管中遇到的难点问题。具备“帮”的能力要求了解地方环保工作推进的体制、机制；强化对地方政府依法履行环境保护责任的硬约束；学会借力帮环保部门提高监管能力。

编者按 环保督查中心作为环境保护部的派出机构，代表环境保护部履行环保监督、检查、协调、处理、应急等多项职能。加强区域环保督查中心的能力建设，对进一步提升督察效能，更好地发挥督查中心作用至关重要。希望此文能够对环保督查中心能力建设提供借鉴和启迪。　

在环境保护部的正确领导下，督查中心近年来在区域督察、总量减排、跨界协调、环境应急等方面发挥了积极作用，督察工作有力地促进了地方政府对环境保护职责的履行。

督查中心能力建设是有效开展督察工作的重要保证，总结近年来督查中心工作实践，加强“查”、“督”、“算”、“写”、“帮”5个方面的能力建设对进一步提升督察效能，更好地发挥督查中心作用至关重要。

“查”的能力

“查”的能力是指具备现场检查、发现问题的能力。“查”是基础。不会查，“督”就失去了理由，中心就失去了威信；不会“查”，督察工作就无从谈起。

“查”什么？

查地方政府对环境保护法律、法规和标准的执行情况。具体来讲，督查中心的“查”应包括查地方政府两个方面的环境保护目标:一是评价考核目标；二是过程控制目标。

评价考核目标包括定量和定性两项目标。定量目标是指政府要做到辖区环境质量达到功能区标准，定性目标是指政府要做到辖区产业结构和布局要符合主体功能区(或环境功能区)定位要求。

过程控制目标包括政府实施的环境保护规划阶段目标、污染物总量控制目标、产业结构和布局调整目标等。近年来各督查中心按照环境保护部统一部署，对辖区开展的企业专项检查、督察、后督察，协调处理跨区域(流域)突出环境问题，总量减排核查，环境基础设施建设督察，环保专项行动，建设项目检查等都是在对政府实施的环境保护过程控制目标进行专项督察。

评价考核目标是结果，过程控制目标是手段。评价考核目标可反映政府环境保护工作的成效，过程控制目标为政府实现评价考核目标实施的过程控制；评价考核目标在各行政单元基本相同，而过程控制目标则随着行政单元资源禀赋不同、主体功能区不同而有较大差别。

依据环境法律法规，以及中央和地方事权划分，督查中心“查”的对象今后应淡化过程控制目标，理性回归评价考核目标。理性回归评价考核目标是国家督察走向成熟的标志，是国家层面环境管理取向应有的方向和定位。

如何具备“查”的能力？

具备“查”的能力要求进行两个方面的积累:一是知识积累，二是经验积累。知识积累包括对环境保护法律法规和标准等知识的积累、环境保护技术层面知识的积累等；经验积累指通过现场督察获取的实践积累。知识积累和经验积累相得益彰，是个永无止境的过程。做好两项积累有3个途径:一是向书本学习，学习环境保护法律法规和标准，污染治理技术等知识；二是在督察实践中不断总结提升，积累“查”的经验；三是参加或中心自己举办相关“查”的专题培训。

“督”的能力

“督”的能力是指具备对地方政府现存环境问题整改督促的能力。“督”是目标。不会督，“查”就失去了意义；不会“督”，督察工作就难以落到实处。

“督”什么？

督什么，首先要明确两个问题:一是督的对象是谁；二是督的内容是什么。督的对象是地方人民政府，因为地方人民政府对所辖区域环境质量负总责，辖区出现的任何环境问题都可归结为地方政府未能履行好法律赋予的负总责责任。督的内容包括督地方政府未依法履行负总责的责任、督环保部门对环境保护工作未依法履行统一监督管理的责任、督各相关部门未依法履行分工负责的责任。

督查中心的“查”与“督”实质在于“查事”、“督人”。“查事”中的“事”是指地方政府对环境保护法律、法规和标准的执行情况；“督人”中的“人”是指未依法设计推进环境保护工作机制，以及未依法履行机制的相关责任主体和主要责任人。

如何具备“督”的能力？

具备“督”的能力要求督查中心做好三件事:一是有“查”的基础；二是有较高的政策法规等理论水平和较好的表达能力；三是要了解地方政府工作推进的方式方法(“套路”)。前两项很好理解，第三项现存问题较多。以往制约督查中心督察效能、督察权威大多是由于不了解地方政府推进工作的“套路”，查出问题后就事论事多，不会深刻分析所“查”问题的症结所在，不会向地方政府提出高质量的督察要求。其结果是，监察通知不断，所查环境问题不断涌现。

具备“督”的能力要求督查中心必须了解地方政府推进行政工作的基本套路。环保工作作为地方政府工作的有机组成部分，也同政府其他工作一样，需要行政、法律、科技等综合手段的组合运用。地方政府综合手段的组合运用离不开“加强领导”、“明确责任”、“强化措施”、“严格考核”、“加强监管”等固定“套路”(尽管表述不同，但内容都是一样的)。“套路”设计本身就是综合手段的运用。各地“套路”均脱离不了上述设计，但各地环境保护工作推进成效却大相径庭。相同的“套路”，有些地方“查事”中“事”的问题很多，有些地方则较少，原因在于各地政府“套路”各组分内容具体设计存在不同。这种不同恰是督查中心“督”的目标所在。督查中心的督察能力取决于对“套路”诸组分应有设计要求的了解和能够依法、准确地提出有针对性的督察要求。

如“加强领导”要督察地方政府是否建立了推进环境保护工作的组织领导体系。即是否成立了以政府主要领导(视任务情况也可以是分管领导)任组长，各相关部门和下级政府主要领导(视任务情况也可以是分管领导)为成员的推进环境保护工作(如污染减排、生态建设等)领导小组。领导小组有否开会专题研究重点工作和难点问题解决，出台过哪些文件，有过哪些专门批示等。

如“强化措施”要督察地方政府是否建立了推进环境保护工作的保障体系。即政府及环境保护工作领导小组是否出台推进环境保护工作(如污染减排、生态省市建设等)的有关意见和办法，是否明确环境保护工作的重要意义、总体目标、具体指标、重点工程和推进机制等。在有关意见和办法中是否注重了建立健全推进工作的法律法规体系、政策保障体系、技术支撑体系、行政推进体系、多元投入体系、社会宣传教育体系等。各体系建设的目标、举措、范围是否是明确、可操作，是否是含混不清又无作用的大话空话。在保障体系中，是否有保障环保部门统一监督管理得以有效实施的两项基本措施，即是否有资金保障(一定数量，且能自主支配)；是否有权威保障(能监督和考核，且监督和考核结果有用)。如多元投入体系中是否明确政府财政每年至少安排多少专项资金，并逐年有所增加，用于环境保护工作(污染减排、生态省市建设等)的考核、调研及重点项目的“以奖代补”等(目的在于提高环保部门统一监管能力和自身地位)。重要专项任务保障体系的有关意见和办法是否经人大审议通过等。

在督察工作中，督查中心要始终站在国家层面进行督察。如在总量减排年度核查中，首先讲的就是“代表环境保护部对各省落实国务院减排目标任务完成情况进行核查”。在对地方政府落实环境保护法律法规和标准的督察中，针对所查问题，可从落实科学发展观、建设生态文明高度提出“督”的具体要求，以促进地方政府提高认识、正视问题、整改问题，并在以后发展中正确处理好经济增长与环境保护的关系。

“算”的能力

“算”的能力是指具备对主要污染物减排核查进行正确计算的能力。具备“算”的能力是减排核查的基本要求，“算”是污染物减排量化的前提。不会算，减排核查无法完成，中心工作成效大打折扣(目前减排工作占到督查中心工作量的60％以上)。

“算”什么？

算主要污染物SO2、COD新增削减量和新增排放量。新增削减量计算包括对工程减排、结构减排和管理减排新增削减量的正确计算。

如何具备“算”的能力？

具备“算”的能力一要认真学习掌握国家减排核查核算办法、细则的有关规范；二要学习掌握污染治理工程、工艺、运行等方面的基本专业知识；三要通过核查核算实践，总结经验，不断提高减排“算”的能力。

“算”的能力评价绝不能仅仅是依据公式算出的一个数字作为评判，“算”的能力是建立在对环境法律法规和标准、环保工程、环境监管等方面理论与实践认知基础上形成的结果，“算”的能力是督查中心综合能力和水平的体现。

“写”的能力

“写”的能力是指具备督察报告的写作能力。文字是反映督察成效、问题、建议等的载体。

“写”什么？

根据环境保护部部署的任务不同，督察报告的内容不同。根据督查中心职能设定和近年来工作重点，督查中心的督察报告有对地方政府和企业的检查、督察、核查、后督察报告等，还包括协调处理跨界区域(流域)环境纠纷、环境应急督察报告等。

如何具备“写”的能力？

具备写的能力需关注两件事。一是掌握督察报告的基本格式。各类别督察报告均可归纳出其基本格式，按此基本格式(模板)填充具体督察内容就可以了。二是多学、多写、多总结。多学是指多学习一些好的督察报告的精髓；多写是指多进行一些写作实践；多总结是指在学习、实践基础上善于总结，使督察报告的水平不断提高。

“写”是督查中心(人员)综合能力提高的有效途径。督查中心工作人员身临环境保护工作一线，工作内容涵盖经济发展、社会进步、环境保护多个方面，面对的是地方政府、企业、环保部门等的不同利益诉求，反映的是围绕发展地方不同利益主体价值取向的平衡协调，因此，更能直接引发督查中心(人员)对经济发展与资源环境保护平衡点问题的深度思考。督查中心(人员)除按要求写好督察报告外，更应积极利用督察契机，深入研究中国环境问题，通过文字载体提出建议。这一方面是促进和提升日常督察工作水平和督查中心威信的需要，更是环保部门更好实施统一监督管理，促进经济社会又好又快发展的需要。

“帮”的能力

“帮”的能力是指具备对地方环保部门实施统一监督管理提供帮助的能力。通过“帮”，促进地方人民政府对所辖区域环境质量负责的体制顺起来；通过“帮”，促进环保部门对环境保护工作实施统一监督管理，各相关部门分工负责的机制畅起来。

“帮”什么？

环保部门工作职责有两项:一是对工业企业监管；二是对环保工作进行统一监督管理。通过督察，帮助地方环保部门依法对工业企业监管和对环保工作实施统一监督管理。对工业企业监管，要求企业依法做好3件事:一是有环评许可；二是有“三同时”验收；三是做到达标排放。对环境保护工作实施统一监督管理要求督查中心要帮助地方环保部门解决在统一监督管理中遇到的难点问题，具体讲就是要帮助地方环保部门将辖区环境问题理清楚，将各相关部门任务列清楚，将解决环境问题的体制机制向政府说清楚，通过政府目标责任制形式将解决环境问题的各项任务落实到下一级政府和相关部门头上。督查中心通过“帮”，督促地方人民政府切实承担起对所辖区域环境质量负责的法律责任，真正实现环境保护工作政府有压力、部门有任务、环保有地位。政府有压力、部门有任务、环保有地位是环保部门实施统一监督管理的最终工作目标所在。

如何具备“帮”的能力？

具备“帮”的能力要求督查中心做好3件事。

一是了解地方环境保护工作推进的体制、机制。推进环境保护工作的体制是地方人民政府对所辖区域环境质量负总责，机制是环保部门对环境保护工作实施统一监督管理，各相关部门分工负责。各督查中心要认真研究环保法确定的“政府对所辖区域环境质量负责，环保部门对环境保护工作进行统一监督管理，各相关部门分工负责”的真实含义。必须在以下方面形成共识，即“政府对所辖区域环境质量负责”的真实含义在于任何行政单元的政府必须做到辖区内环境质量达到功能区要求。“各相关部门分工负责”的真实含义在于环境保护的各项目标任务是靠相关部门分工完成的。“环保部门对环境保护工作实施统一监督管理”的中心任务是实现“政府对所辖区域环境质量负责”和“各相关部门(含环保部门)的分工负责”。督查中心要善于总结各地推进环保工作体制、机制顺畅过程中的经验教训，向地方政府提出有针对性的督察要求，促进所督察地区环境保护工作体制、机制顺畅，帮助地方环保部门正确、有效履行统一监督管理职责。

二是强化对地方政府依法履行环境保护责任的硬约束。督查中心要在以下方面形成共识:一是地方政府辖区内任何出现的环境问题都可归结为政府未能依法履行好法律赋予的负总责责任；二是任何环境保护目标任务未完成都可追溯到相关部门(包括环保部门)，都可归结为相关部门未依法履行好法律赋予的分工负责责任。督查中心代表环境保护部进行督察，要针对督察中发现的突出问题，建议环境保护部通过“挂牌督办、区域限批、责任追究”等硬约束督促地方政府解决辖区突出环境问题。在此基础上，进一步督促地方政府建立、健全推进环保工作的长效机制，帮助地方环保部门解决长期以来在实施统一监督管理和对工业企业监管中遇到的难点问题。

三是学会“借力”帮环保部门提高监管能力。要学会借减排、国家环保专项行动等契机，帮环保部门提高监管能力。当前，督查中心尤其要注重借“减排”之力督促地方政府加强“三大体系”建设。国务院有关考核办法明确规定，减排目标完成的一个重要评判标准是环境监管能力是否得到增强。督查中心要会同地方环保部门理清环境监管能力建设现状，依据国家减排监管能力建设有关要求，以及有关执法、监测等国家标准化建设要求，明确监管能力建设现存问题、建设目标，利用减排日常督察尤其是定期核查之机，将所督察地方环境监管能力现状向地方政府讲清楚，将解决问题的目的、标准向政府列清楚，督促地方政府全面推进三大体系的“四个硬件”和“三个软件”建设。“总量办”是地方政府推进减排工作的统一监督管理部门，建议各督查中心也要借“减排”之力和年度核查之机，督促地方争取将“总量办”设置成为明确职责、给定编制、确定级别的常设机构。

作者系环境保护部华东环境保护督查中心副主任

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