摘要：文章针对新一轮土地利用总体规划修编的要求，分析了长丰县在实施现行土地利用总体规划中存在的问题，确定耕地保护和土地节约集约利用在土地利用总体规划中的重要地位，并对基于土地节约集约利用和耕地保护的长丰县新一轮土地利用总体规划进行分析研究，确定了新一轮规划实施的可行性。
关键词：节约集约利用；耕地保护；土地利用总体规划；长丰县
一、引言
伴随着经济的高速发展，我国耕地资源日益紧张，人地矛盾愈发突出，所以在新一轮土地利用总体规划的修编过程中，在节约集约利用土地的原则下实施耕地保护制度显现的尤为重要。长丰县位于合肥市北部，跨越江淮分水岭两侧，居合肥、淮南、蚌埠三市之间，光、热、水资源比较丰富，适宜多种作物生长。农业初步形成畜牧水产、蔬菜、林果、优质粮油四大主导产业，是全国商品粮生产基地县，是合肥市人民生活的菜篮子基地。长丰县的土地利用总体规划是否科学合理，不仅能够缓解该县域的人地矛盾，有利于管理者制定合理的耕地保护政策，对于解决合肥市的粮食安全问题也至关重要，并为相同地区的土地利用总体规划的编制提供借鉴。
二、长丰县现行土地利用总体规划存在的问题
（一）耕地和基本农田保护压力大
1、城镇化速度加快，耕地保护问题突出。受合肥市北城区延伸及本县城镇化速度加快的影响，长丰县经济发展迅速，随之占用耕地的规模加大，速度加快，耕地非农化现象日益严重，使得耕地保护压力越来越大。并且出现了土地整理增加的耕地数量与质量偏低，使得耕地出现占补不平衡的现象。
2、农地集约经营水平不高，利用率偏低。长丰县近几年来逐渐出现了大多数精壮及文化素质较高的劳力外出务工，导致部分耕地荒芜。并且由于农业科技含量不高，产业化水平偏低，也导致了耕地的产出率不高。
（二）土地节约集约水平较低
1、建设用地扩张迅速，城镇土地集约利用程度低。由于近年来长丰县国民经济和社会的加快发展以及工业化、城镇化步伐的加快，国民经济各部门对非农建设用地的需求量逐年上升，建设用地扩张迅速。同时，在工业化、城镇化过程中，不走节约和集约用地之路，不立足于深挖城镇存量土地的内涵，使得长丰县土地资源浪费现象依然存在，城镇土地利用率和土地集约利用程度较低。
2、建设用地效率不高、结构不合理。一是受经济发展水平的制约，城镇建设资金严重匮乏，在长丰县城镇扩张特别是小城镇建设上，往往都依靠农民自发形成，采取低成本扩张政策，走以地生财、重外延的发展路子，土地利用比较粗放，建设占用耕地较多。二是在城镇建设用地结构上，普遍存在居住用地比重过大，公共设施用地和绿化用地比重偏少、公共服务设施配套不完善等问题，规划实施九年间，长丰县人均农村居民点面积仍居高不下，2005年建设用地面积为27313.19公顷，其中农村居民点面积为17656.43公顷，占建设用地总量的64.64％，人均宅基地面积接近260平方米。三是在城镇用地布局上，也存在城镇内部道路建设不规范，功能分区不明显，城镇生态环境较差，城镇居民点的自然人文景观偏少等问题。
（三）建设用地和保护耕地之间矛盾突出
建设用地和耕地集中分布在同一地域内，使建设占用耕地和保护耕地之间的矛盾更加突出。一方面随着人口的增长、城镇化与工业化进程的加速，尤其是合肥市现代化滨湖大城市建设的辐射和拉动，给协调土地供求关系增加了难度。另一方面保护耕地和保障生态安全也对土地利用提出了更高的要求。
三、基于节约集约利用和耕地保护的长丰县土地利用总体规划研究
（一）规划目标的转变
结合长丰县县域资源禀赋和经济社会发展规律，新一轮规划改变了以往仅仅保护的目标，实现了单目标向多目标的转变，使其具备了保护和保障的双重功能。一是保障和促进农业发展，切实保护耕地，尤其是基本农田。二是为促进工业化、城镇化进程、提高生态涵养水平，提供土地保障。其中保障与促进工业化和城镇化发展的核心是在协调好“吃饭、建设和生态环境”矛盾的优化方案中，充分保障工业发展和城镇发展用地，具体通过走节约集约用地的路子，为承接产业转移“筑巢”。在产业转移的同时必须设立一定的“引入门槛”，坚决杜绝低效、高污染、高耗能的企业进入县域内。并通过加强生态环境保护，提高县域生态环境质量和生态涵养水平，实现打造“生态长丰”的目标。
（二）规划核心的转变
新一轮规划实现了由保护耕地为核心向以节约集约促进耕地保护为核心的转变，从而确定了土地利用“双增一减一提升”的目标，即在保证耕地面积不减少的前提下，通过走节约集约用地的路子，挖掘农村宅基地潜力，满足建设用地的增加需求，保证土地利用效益提高，从而进一步发挥土地利用总体规划对全县土地资源合理配置和调控的作用。
1、严格保护耕地，确保耕地面积不减少。长丰县是安徽省商品粮生产基地之一，切实做好长丰县耕地与基本农田保护，是维持经济持续、稳定发展，保持社会安定和满足人口增长对耕地需求的基本要求。所以要严格保护耕地特别是基本农田，确保全县耕地面积基本保持稳定，质量有所提高，为确保国家粮食安全做出应有的贡献。在规划期内，严格执行建设占用耕地补偿制度，严格按照“数量质量按等级折算”规定补充耕地质量，从而实现耕地质量的不降低，生产效益的不减少，并主要通过土地整理复垦开发增加耕地总面积。
2、保障经济发展需求，合理增加建设用地。为了走新型工业化道路和符合长丰县特色的城镇化道路，防止建设用地规模盲目扩张。建设用地总量的扩大，既要与人口增长、经济发展、生产力布局相适应，又要反映产业升级、技术进步、生产力提高的趋势。在长丰县新一轮的土地利用总体规划编制过程中，充分依据合肥市分解下达的城乡建设用地指标，划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界，明确管制规则和监管措施，并通过综合运用经济、行政和法律手段，控制城乡建设用地盲目无序扩张，从而有效控制新增建设用地规模，充分利用闲置和低效建设用地，使得建设用地空间不断扩展，节约集约用地水平不断提高，有效保障科学发展的用地需求，有效促进经济发展方式转变。
3、加大土地置换力度，减少宅基地占地面积。由于上级下达的新增建设用地指标远远不能满足建设用地递增的速度，而长丰县的土地开发潜力有限，所以只有按照城乡一体化发展的要求，积极引导农村居民点向中心村、集镇和城镇集中，并结合土地征用推进农村居民点整理和搬迁，建立居住小区，引导农民居住向社区型发展，充分通过挖潜长丰县农村宅基地的整理潜力，才能为建设用地的发展提供弹性空间，才能为建设用地占补平衡提供空间，构建布局合理、用地节约集约的村镇空间结构体系。
4、挖掘土地节约集约利用潜力，提升土地利用效益。第一，通过提高复种指数、加快中低产田改造、加快农田水利建设和加大对农业的科技投入来不断提升农用地利用的规模化、集约化和产业化水平，从而实现农用地利用效益的提升。第二，通过控制城乡建设用地总规模，充分利用现有的闲置和低效建设用地，审查调整各类相关规划和用地标准，制定和完善建设用地定额指标，构建建筑容积率、土地投资强度、建设用地率、单位城镇工矿建设用地GDP、单位城镇工矿建设用地投资强度、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地面积、人均农村居民点用地面积等节约集约用地指标控制体系，促进土地节约集约利用，提高各类建设用地效率和效益。第三，通过加强水土流失治理，积极推进清洁生产，发展环保产业；加快生态环境建设，提高生态涵养水平；推行资源节约，完善可持续生产与消费的调节机制。使得生态环境有比较明显的改善，增强发展的可持续性。
（三）规划模式的转变
新一轮规划转变为“指标+分区+政策”的土地利用模式，即依据上级下达的指标，科学调整土地利用结构，优化土地利用空间布局，合理划分土地用途分区，结合土地利用相关政策，制定相应的实施保障措施，确保规划的有效开展，使得规划具备刚柔相济的功能。
1、统筹安排各类各业用地。结合全县社会经济非均衡发展的实际，在不突破合肥市下达给长丰县总量指标的前提下，对全县用地指标进行统筹安排。在安排各乡（镇）具体用地指标时，对城镇及工矿用地需求综合考虑，优先保障重点发展区域、重点项目的用地需求，即首先要根据全县土地利用战略及土地利用功能分区的结果，在重点发展区域上，突出保障经济发展快速的重点乡（镇）及开发区的用地需求，优先安排重点发展区域内城镇发展用地和发展趋势较好的工业园区、工业集聚区用地需求；其次在重点项目上，要突出保证交通、水利等重点基础设施建设项目和已经确定的国家级、省级、市级重大建设项目用地需求。
2、优化土地利用布局。新一轮规划要在保障经济社会平稳较快发展的前提下，科学、合理地调整土地利用空间布局，保障经济发展用地需求。通过构建“南北双城呼应，中工东（西）农互补”的土地利用空间模式，合理调整减长丰县南部“一区三镇”、北部县城周边、中部下塘镇等重点城镇周边的耕地和基本农田面积，增布建设用地和一般农田；除预留必要的建设用地外，调减东、西部乡镇的一般农田面积，增加基本农田面积；调减各乡镇的农村居民点面积，将整理的耕地纳入基本农田，按程序将部分置换为城镇建设用地。并在优化土地利用布局的基础上，结合长丰县地势地貌特征，根据土地利用条件、土地利用现状、城镇体系空间布局、社会经济发展及产业布局规划，按照土地利用结构相似性、用途一致性的原则，以土地适宜性评价、典型分区指标评判为基础，将全县土地利用划分相应的主体用途区，从而针对性的对土地利用实行用途管制。
3、保障规划有效实施。在人地关系越趋紧张、经济发展与耕地保护矛盾更加凸显的态势下，只有利用土地作为宏观调控的手段，才能有效缓解矛盾。而要实现土地宏观调控的目标，唯一的途径只有运用土地利用总体规划严把土地“闸门”。所以在实践中，要依据有关法律和法规，把规划做成引导式规划、控制式规划和保障式规划，并从政治、经济、社会、技术等方面制定一系列的实施保障措施，来促进规划的有效开展。
四、结束语
长丰县新一轮规划依据县域资源状况和社会经济形势、人口发展趋势，确定了土地利用发展战略，土地利用目标和土地利用方针。从保护耕地出发，确定了长丰县2020年耕地保有量均不得减少；并严格控制城镇建设用地规模无序扩大，坚持城镇建设用地规模的增加与农村居民点用地规模的减少相挂钩及建设占用耕地“先拆后建”。安排新增建设用地4706.39公顷，农村居民点用地缩减规模不得低于5300公顷，2020年建设用地总量控制在28031.16公顷以内，比基期年净增717.97公顷。从改善土地生态环境出发，积极推进土地综合整治，有效控制水土流失面积，加强对分布在江淮分水岭以北淮河流域池河地区乡镇的水土流失综合治理，通过植物措施、工程措施和管理措施建设生态修复区；加强生态公益林和水库水源涵养林保护建设，林木覆盖率保持在30％以上；提高土地产出率，由2005年每平方公里生产总值182.62万元提高到2020年每平方公里地区生产总值1560.85万元。从粮食安全、社会经济发展、生态建设等社会可持续发展的需求出发，使其对缓解当前耕地保护的严峻形势起到一定的积极作用，并实现了用地的供需平衡，既保护了宝贵的耕地资源，又满足了经济发展对用地的需求，充分体现了新形势下以保护耕地为前提，以建设用地安排为重点，以节约集约用地为核心的土地利用目标，从而为社会经济的可持续发展提供有效依据。
参考文献：
1、长丰县人民政府.长丰县土地利用总体规划大纲(2006-2020年)[R].
2、长丰县人民政府.长丰县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[R].
3、长丰县统计局.长丰县统计年鉴[M].安徽统计出版社,1997-2006.
（作者单位：安徽农业大学经济管理学院）