统一思想 强化措施
确保新一轮乡镇财政管理体制顺利实施
同志们：这次会议的主要目的是：统一思想认识，强化责任措施，认真落实我市新一轮乡镇财政管理体制，进一步理顺市乡两级财政分配关系，规范乡镇财政收支行为，对接“省直管县”财政改革，促进我市经济社会又好又快发展。等会，王书记还将作重要讲话，大家一定要认真领会，抓好落实。下面，根据市委常委扩大会议和政府常务会议研究的意见，我先讲三个方面的问题。
一、统一思想，毫不动摇推进改革
我市从1995年撤区并乡建镇至今，已经实施了三轮乡镇财政管理体制，1995—1997年实行的乡镇财政体制模式是：划分收支范围，核定收支基数，定额递增上缴或定额递减补助，收入全额上解，支出按进度下拨，预算自求平衡。1998—2002年实行的乡镇财政体制模式是：划分收支范围，核定收支基数，定额递增上缴或定额递减补助。2003—2005年实行的乡镇财政体制模式是：划分税种，核定收支，定额上缴或定额补助，一定三年。后来，根据我市的实际情况，2003—2005年的乡镇财政体制又顺延了四年，一直执行到去年。
前三轮乡镇财政体制在实施期间，明确了市乡两级财政分配关系，调动了乡镇增收节支的积极性，提升了乡镇财政整体实力，促进了我市经济社会稳步发展。但是，近几年国家各项财税改革不断深化、财税政策不断调整，特别是省委省政府今年开始完善省以下财政管理体制，推行“省直管县”改革，市乡财政收支范围和收支结构都发生了新变化，我市现行体制在税源划分、收入级次界定，以及满足基本公共服务均等化需要、强化各级政府支出责任等方面，都存在一定的局限和弊端，与新形势新任务明显不相适应，推行体制改革势在必行。
为了制订好新一轮乡镇财政管理体制，去年11月份市里成立了乡镇财政管理体制改革领导小组及办公室，由市财政局抽调精干力量，组建强有力的工作班子，先后深入30多个机关单位和80多个企业进行调查座谈，领导小组和办公室的同志加班加点进行数据测算和方案设计。方案经过多方征求意见和反复修改，已在市政府常务会议、市委常委扩大会议讨论通过。可以说，这次乡镇财政管理体制的调整完善，不是一两个人的意见，也不是仓促的决策，而是在全面总结前三轮体制经验、认真分析全市财政运行情况的基础上，着眼长远发展而作出的慎重决策。
在新体制制订过程中，一些乡镇提出了不少意见、建议和要求，我们在调整完善时，尽可能的做到了公平合理，统筹兼顾。新体制出台后，少数乡镇可能会有一些意见和想法，这我表示理解。但推行新的体制，势在必行，各级各部门务必高度统一思想，毫不动摇地推行。
（一）财政困难普遍存在，唯有共同克服。近年来，乡镇财源基础薄弱,收入增长乏力，财政供养人员过多，支出压力过大，加之一些乡镇存在历史亏空，财政普遍比较困难。但市财政比乡镇财政面临的压力更大，其成因错综复杂，主要是可用财力严重不足，欠账包袱沉重，支出需求巨大。特别是新一轮体制重点考虑了乡镇行政运转经费和财源建设扶持资金，市里的困难和压力更大。这些问题不可能因一朝一夕、一己之力能够解决，也不可能依靠新体制把各方面的困难全部解决。只有依靠大家同心协力，共同克服，才能逐步加以解决。
（二）收支压力与日俱增，唯有一起担负。受全球金融危机和税费新政策的影响，我市财税收入增长放缓，上级转移支付增量大幅减少，而近年保增长保民生促发展等支出项目多，资金保障任务重。目前全市重大项目建设财政配套投入资金已达2.4亿元，后续投入压力更大，可以预见的医改、公务员津补贴提标等新增支出高达6000万元以上，收支矛盾日益尖锐。尽管市乡两级已“分灶吃饭”，但总体而言，仍是一个利益共同体，是一个封闭的体内循环系统。系统之内的财政收支是相对固定的，所有的矛盾和困难也只能在系统内加以解决。一些乡镇要求核减收入基数，你这个乡镇的收入基数减了，势必会有另一个乡镇增加基数，手心手背都是肉，就只能适当平衡。而减了收入基数，新增支出将更难予以保证。因此，面对困境，市乡两级只能千方百计创收，想方设法节支，同舟共济，共渡难关。
（三）全面平衡难度很大，唯有相互体谅。在新体制中全面平衡难度很大，各地要求和愿望不可能在新一轮体制中全部兑现，各地的实际困难也不能全部在这轮体制中彻底解决。再者，根据唯物辩证法的观点，平衡是相对的，不平衡是绝对的。平衡也只是某一定时期内的一种状态，各地的发展却是不平衡的。所以，我们要求大同，存小异；谋大局，看长远。不要拘泥于比较哪个乡镇基数多1万，少1万，而要从长远利益着眼，抓经济，促发展，培财源，壮实力。
总之，各乡镇、办事处要牢固树立全市“一盘棋”的思想，局部服从全局，眼前服从长远，统一思想认识，坚决无条件、毫不动摇地执行新一轮乡镇财政管理体制。市四大家高度重视新体制的实施，绝不允许乡镇、办事处添麻烦、出难题、找岔子，影响新体制运行。财政、国税、地税、人民银行等有关部门要与市里、各乡镇办事处紧密配合，步调一致，确保我市新一轮乡镇财政管理体制的顺利实施。
二、深刻领会，全面把握精神实质
新体制设计的指导思想是：对接省对县市财政体制的调整，巩固农村综合改革的成果，进一步理顺市与乡镇的财政分配关系，健全和完善激励性财政分配机制，充分调动乡镇发展经济、培植财源、组织收入的积极性，规范乡镇财政收支行为，防范和化解乡镇债务风险，不断增强乡镇财政实力，逐步缓解乡镇财政困难，为加强基层组织建设、促进农村经济健康发展和社会主义新农村建设提供可靠的财力保障。
新体制设计的基本原则是：一是统筹兼顾，合理分配的原则。新体制在兼顾市级财政支出需要的同时，最大限度地考虑乡镇财政利益，努力保证乡镇组织运转的基本支出需求。在收支基数的核定上，采用统一口径、统一标准和统一政策，尽可能缩小乡镇间人均财力差异，以促进乡镇间公平竞争和经济协调发展，对个别税源贫乏、偏远山区、财政包袱沉重的乡镇给予适当倾斜。二是区别对待、分类管理的原则。按照分税制财政体制要求，结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模以及人均财力、人口数量、耕地面积等因素，在统一标准的基础上区别对待、分类指导，促进乡镇财政均衡发展。三是风险共担、利益共享的原则。新体制基本做到了市乡利益双兼顾，市乡两级政府共同分享经济发展的成果，共同分担因经济形势和政策变化带来的减收风险。四是财权与事权相统一的原则。进一步明确乡镇支出责任，界定乡镇财政收支范围，合理配置乡镇财力，实现乡镇财政收入与财政支出责任相统一。五是激励与约束相结合的原则。通过制定科学合理的财力分成办法和增收节支的奖励政策，进一步加大体制激励力度，调动乡镇理财积极性。
新体制的运行模式是：划分收支范围，核定收支基数，分级分税分享，一定三年不变。
这一轮乡镇财政体制与前几轮乡镇财政体制相比，体现了如下特点：一是实现分级分税分享。这次收入的划分与中央对省、省对县市的分税体制改革相匹配，除15家上划企业税收外，主要税种实行市乡按规定比例分享，进一步明确税收级次，规范征管秩序，形成市乡两级共同培植财源、共同促进经济发展的合力和氛围。二是保证乡镇日常运转。这轮体制重点考虑了乡镇行政成本因素，设置了行政运转经费，将乡镇所有人员包括超编、自收自支人员都纳入体制范围，分类按标准进行补差。同时也考虑了乡镇一些合理要求，新纳入了一些项目，如煤矿安全生产经费、住房公积金、行政离退休人员死亡丧葬补助、民政离退休经费等。三是建立财源建设扶持机制。为鼓励乡镇积极培养财源，发展县城经济，全市共安排800万元对乡镇给予必要的财源建设扶持补助。并对资金投入多、税收增长较快、贡献较大的乡镇，给予适当补助。四是强化了奖励约束制度。凡超收入任务的乡镇，统一按出台的财源建设奖励办法和标准执行；对完不成收入任务的乡镇，市财政将对上划收入短收部分扣回。同时为鼓励乡镇支持上划企业的发展和重点工程建设，对上划企业实现市本级税收收入创新高部分给予所在乡镇20%的奖励，对重点工程项目实现的税收按10%以内酌情奖励乡镇。
新体制明确了具体的实施办法，各级各部门要深刻领会，依章办事。
1、关于收入范围的划分。为使乡镇财政收入来源相对稳定，重新确定上划企业，除“省直管县”政策调整下放到地方的金融保险、石油、石化、电力企业作为上划企业，以及以前的邮电通讯、烟草等老上划企业以外，另确定15家企业作为上划企业，原属上划企业未予保留的，则下划为乡镇税源企业，税收基数随企业走。
市级固定收入包括：上划企业税收；契税、耕地占用税、城市维护建设税、专项收入、资产经营收益、土地有偿使用收入；市直行政事业单位（含未下放财权到乡镇的二级机构）的罚没收入、行政性收费收入、其他收入。
市乡共享收入包括：增值税的18.75%；企业所得税和个人所得税的28%；营业税和资源税的75%；土地增值税、城镇土地使用税、房产税、印花税和车船税的100%。市乡共享收入基数内由市与乡镇按照30%与70%比例分享，超基数部分市与乡镇按照20%与80%比例分享。
乡镇固定收入包括：乡镇管理的行政事业性收费收入、乡镇资产经营收益、乡镇受市级国土部门委托收取的小城镇开发土地收入等。
另外，体制期内新增收入、新增税种和提高税率增加的税收，《办法》都作了明确规定。
2、关于支出范围的划分。乡镇财政预算支出范围包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭补助支出、专项补助支出、转移性支出。教育、公安、司法、国土、林业、动物防疫检疫等部门经费由市财政统一安排和管理，不纳入乡镇财政支出范围。民政优抚、抚恤、社救、五保及农村低保经费继续纳入市财政管理。
3、关于收入基数的核定。增值税、营业税、车船税、印花税、房产税、企业所得税、个人所得税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税税收基数按照2007—2009年（其中2009年数以1－10月份实际完成数推算全年数）三年实际入库平均数为基数，相应对上、下划企业基数、市级收入级次检查扣缴收入予以调整，再按“省直管县”管理口径换算后加增长比例17%确定。煤炭统征收费返回收入按照2007—2009年三年平均数计入收入基数。
4、关于支出基数的核定。一是人员基数的确定。乡镇机关及所属站所的人数以2009年12月份在册人数为基准。全额单位按编制内实有人数计算，缺编人员给予适当补助；差额单位的全额人员和差额人员分别按编制内实有人数计算，上轮体制期内超编人员属于政策性安置的按差额人员标准计算。二是人员工资福利的确定。全额单位人员的工资按乡镇各部门的2009年12月份实际人平基本工资计算；差额人员、超编人员以及自收自支单位人员分类按统一标准计算；计划生育服务站的自收自支超编人员在社会抚养费返回收入中安排。三是行政运转经费的确定。分别按照全额供养人数、距市区公路里程、产煤乡镇的煤矿个数以及生产风险类别、人口总数、村（社区）个数、耕地面积、企业个数等因素计算。此外，体制期内新增人员、工资晋级、提标、精简或调出人员等增加或减少支出项目，除上级另有专项补助外，一概由乡镇财政包干负责，市财政不调整体制，也不予追加或追减经费。
总而言之，新一轮乡镇财政管理体制将有利于提高市乡两级财政的发展能力和整体水平，真正体现“一级政府、一级财政”的原则，既不“鞭打快牛”，又能鞭策后进，各级各部门要认真学习，深刻领会，严格按照新体制执行。
三、强化措施，全力确保顺利实施
从目前经济财政形势来看，这轮体制特别是第一年，要完成目标任务相当艰巨。因此，我们要迅速转变观念，认真研究新形势下的生财、聚财、理财之道，把解决问题的希望放在发展经济、培植财源、强化征管上，力争今年全市财政收入跃上新台阶，确保全市财政收支平衡，确保新体制顺利实施。
（一）要大力涵养财源。经济决定财政。毛泽东同志曾经指出：“未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的”。财政壮大是经济发展的必然结果，又是经济发展的有力保障。调整完善市乡财政体制，不是对现有“蛋糕”的重新分割，而是要在做大“蛋糕”的基础上，把“蛋糕”分割得更好，从而达到调动市乡的积极因素，合力建设实力财政的目的。全市上下要致力于提高经济总量，按照分税制的政策导向，确定财源建设思路和发展重点，围绕能源深加工、机械制造、煤机产业、冶金、食品医药等优势产业，进行主体财源、基础财源、新兴财源、特色财源多层次梯度开发，推进集群产业总量扩张；要致力于提高经济质量，把“转方式、调结构”融入到财源建设之中，积极发挥财税杠杆功能，有效运用税收、补贴、贴息、政府采购等政策工具，综合利用风险补偿、担保等投融资手段，重点扶持新能源、新材料和新产品发展，加快传统产业技术革新改造，提升我市产业核心竞争力。
（二）要强化税收征管。财税部门要把组织收入作为履行职责的首要任务，作为依法行政的第一要务，密切关注收入进度，加强协调调度，及时解决收入组织中存在的问题，确保完成目标任务。要坚持依法加强收入征管，堵塞各种漏洞，做到应收尽收，确保财政收入的真实增长。当前，各乡镇、办事处要对照新体制的收入任务制订严格的目标管理，及时分解落实到站所、到人，做到人人头上有指标，个个肩上有压力，确保财税收入按季均衡入库。在这里有必要重申一点，各乡镇以及征收机关要严格按照收入划分范围，认真组织收入，严禁市内乡镇之间互挖税收，严禁混级混库。凡违反上述规定的，一经查实，将对责任单位和相关责任人予以严肃查处。
（三）要加强财政监管。乡镇财政作为调控本区域的一级独立财政，要按照《预算法》的规定，细化乡镇财政预算，提高预算约束力，提升预算执行效能；要完善乡镇综合预算管理制度，统筹安排预算内外收支，切实保障正常运转。全市财政部门要积极推进财政科学化精细化管理，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，保证财政资金安全。要依托乡财市管乡用和村账乡代理的规范化管理，强化对乡镇行政事业单位及农村合作经济组织的监督，建立和完善乡镇财政监控体系与监管功能，促进市乡财政平稳健康发展。
（四）要严控财政支出。认真落实关于厉行节约的各项政策规定，认真履职，严格把关，坚决压缩公务接待费、会议经费、购车用车经费、考察经费等非生产性支出。切实加强清理整顿和监督检查，确保有限的资金用在刀刃上。各乡镇要认真清理债务，按照“谁受益、谁分担、谁借债、谁还款”的原则，分门别类进行清偿，防范和化解乡镇财政风险。要坚持量力而行、量入为出的原则，制定各乡镇经济社会发展计划，不得编制赤字预算，更不得超越自身能力盲目举债搞建设。还是两句老话，具备条件的，只争朝夕竞风流；暂不具备条件的，来日方长显身手。
同志们，贯彻落实新一轮乡镇财政管理体制，是当前我市一项十分重要的工作，是事关全市经济发展和社会稳定的大事。大家一定要形成共识，强化措施，按照新体制要求和本次会议精神，不折不扣地抓好落实，确保我市新的乡镇财政管理体制顺利实施，为促进全市经济社会又好又快发展做出新的贡献！