摘要：文章在回顾我国1984年以来户籍制度改革政策的基础上，评价了现存户籍制度改革的现状及存在问题，并提出以后户籍制度改革的建议和措施。
关键词：户籍制度；政策回顾；改革现状
一、引言
新中国成立初期，随着国家第一个五年计划的实施以及农村生产的初步恢复，农村剩余劳动力自发的从农村流向城市，在当时的经济条件下，这不但加剧了粮食供求矛盾，也使城镇在住房、交通、就医、教育等方面面临巨大压力。1958年颁布的《户口登记条例》，在当时对控制城镇人口数量，缓解城市承受压力发挥了积极作用。然而，随着经济的发展，我国的户籍制度日益阻碍着农村劳动力的流动，成为妨碍城乡劳动力市场发育的制度根源和义理性所在。由于权益化的户籍制度捆绑了一些附加制度如教育、医疗、养老、社会保障等，而城市又没有给农村进城就业人员任何承诺，最后他们只能是城市的“暂住者”。户籍制度改革是从户口还是从附加制度入手也成了学术界争论的话题。针对上述观点及争议，本文通过梳理我国1984年以来户籍制度改革政策，对现存户籍制度改革现状及存在问题展开相关讨论，并对下一步户籍制度改革提出了建议和措施。
二、户籍制度改革历程回顾
我国户籍制度变迁历程是社会与政府对城乡居民关系和农村外出流动人口态度的一个变迁过程。自1985年以来，我国的城乡收入差距不断扩大，从1984年的最低水平1.76︰1扩大到2008年的3.36︰1。面对日益拉大的城乡收入差距与不断壮大农村进城就业队伍，城市对农村外来流动人口的管理办法也在不断地改革与完善。
1984年10月，国务院发出了《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定：申请到集镇（指县以下集镇，不含城关镇）务工、经商、服务的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》。自理粮户口的实施是我国户籍制度改革的一项重大突破，使农民有了改变自己职业和生活住所的权利。据统计，从1984年到1986年底，在不到3年的时间里，全国新增办理自理口粮户1633828户，总计达到了4542988人。但是，这些措施并没有从维护农民根本权益的角度出发对户籍制度进行调整。
1985年7月，公安部颁布实施了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，规定要求做到来人登记，走人注销；暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上人，须申领《暂住证》。对外来开店等暂住时间较长的人，采取雇用单位和常住户口所在地主管部门管理相结合的办法。同年8月，全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了《中华人民共和国居民身份证条例（草案）》。“一人一证”制的居民身份证制度与暂住人口制度成为中国户籍制度基本定型的重要标志。
1989年10月，国务院针对一些地方自行放宽“农转非”标准的做法，发出《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求各地审批“农转非”必须严格控制在国家下达的“农转非”计划指标内。1990年国务院办公厅转达《关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》，规定由中央出台“农转非”政策。这一时期户口管理的特点是大量压缩了“农转非”数量，城乡壁垒日益加厚。
1992年8月公安部代拟了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，试图解决要求进城落户农民过多与进城计划指标过少之间的矛盾。通知规定，对在城镇有稳定住所和职业，并要求在城镇定居的农村人口，实行当地有效城镇户口制度，允许他们以蓝印户口的形式在城镇入户，统计为“非农业人口”，享受与城镇常住户口同等的待遇。同年10月开始，广东、浙江、山东、山西、河北等十多个省先后以省政府名义下发通知，着手试行。然而，在实施的过程中，不少地区自行出台征收城镇增容费等措施，使本来为了满足农民进城落户要求的“农转非”成为合法、合理、公开进行的户口买卖。据统计，截至1993年，全国累计出售各种城镇户口300多万个，收入达250亿元。与此同时，上海、深圳、厦门等一些沿海城市将蓝印户口政策作为吸引资金、搞活房地产市场的重要手段，只要投资或者购房都可办理蓝印户口。
1993年6月，户籍制度改革文件起草小组草拟了《国务院关于户籍制度改革的决定》，对现行户籍制度进行力度较大的改革。改革试图取消按是否吃商品粮划分农业与非农业户口性质的做法，废止“农转非”制度，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种户口形式为基础，以居住地登记、迁徙和暂住规定等制度为内容，以居民身份证、公民出生证为证件管理的主体，组成配套的户籍管理制度。然而，尽管改革目标提出来了，但改革却未有实质性的进展，无论大中城市还是小城镇对此都没有做出任何积极的反应，该方案未能颁布实行。
1994年11月，劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》规定了跨省招收农村劳动力及农村劳动力跨省流动就业的条件和需要办理的手续，规定了农村劳动力跨省就业服务、组织管理机构的职责及管理费用的来源。该规定的实施标志着流动就业凭证管理制度逐步建立。
1997年6月，国务院批转了《公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和完善农村户籍管理制度意见的通知》，规定在小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，而且在有合法固定的住所居住已满两年的，可以办理城镇常住户口，以期促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，实行婴儿落户随父随母自愿的政策，该政策对扩大城镇人口数量起到了积极作用。
2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。意见一方面要求严格办理小城镇常住户口审批工作，同时要求切实保障在小城镇落户人员的合法权利。自此，小城镇户籍制度改革得到全面推进。2002年，北京开始实施《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，规定凡在北京市14个卫星城和33个中心镇规划区范围内，有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其他共同居住生活的直系亲属，凡持有本市农业户口的，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。
2006年10月，公安部门进一步努力深化户籍制度改革。本次户籍制度深化改革的重点是拟取消农业、非农业户口的界线，探索建立城乡统一的户口登记管理制度；同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移的限制。2007年3月4日，公安部表示，该部治安管理局在广泛征求意见的基础上，会同国家发改委、教育部、民政部等13个部门进行了户籍管理工作综合调研，形成了《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》（送审稿）），然而公安部的这些努力最终无果而终。
伴随着户籍制度改革在国家层面的各项政策调整，各地方也开始在户籍制度方面着手改革。其中，2003年上海市政府发布了《上海市居住证暂行规定》，在各类来沪人员中推行居住证制度。来沪人员根据不同条件申请引进人才、务工经商和投靠就读等三类《上海市居住证》。同年，南京市政府批转南京市公安局关于《南京市户籍准入登记暂行办法》，办法规定建立城乡统一的户口登记制度，在全市范围内取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口等各种户口性质，按照实际居住地登记户口，统称为“居民户口”。浙江取消农业和非农业户口性质，变“二元化”城乡户籍管理制度为“一元化”城乡统一户籍管理制度，先期选择海宁市进行了试点。
截至2006年底，已有河北、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市先后取消了二元户口划分，统称为居民户口。河北和四川省步伐较快，已经基本取消二元户口划分，实现了全省范围内统一的居民户口登记制度；陕西省计划从2005年起用五年时间逐步实现户口一元化管理；而北京市作为有上千万人口的特大型城市，考虑到城市的承载能力和特殊的政治因素，在户籍改革方面较为稳妥，改革方案和措施还在积极酝酿阶段。总之，无论国家还是地方做出的户籍制度改革努力与尝试都是顺应经济发展，不断推进我国城市化的进程的必然结果。
三、户籍制度改革现状评价
回顾我国渐进式的户籍制度改革历程，不难看出户籍束缚正逐步松动，改革方向整体上正朝着有利于农村剩余劳动力自由流动的方向发展。但是，先前的户籍制度改革都主要围绕特定的内容和具体的社会功能而展开，尽管在特定的经济背景下对维护社会秩序、控制城市人口数量、促进经济和社会发展等方面发挥过积极的作用，但随着我国市场经济体制的逐步建立，户籍制度改革的不彻底性越来越明显，带来的新问题也日渐突出，主要有以下几点：
第一，户籍制度改革被城市作为吸引资本和人才的手段，对农村外出进城就业人员不具普适性。虽然一些改革措施容许符合一定条件的农村外出进城人员迁移到城镇，但是城市设置的购房准入制度、人才标准对大多数普通农村外出就业人员而言，仍然可望而不可即。
第二，户籍制度改革仍停留在放开户籍层面而未触及深层次的社会福利制度改革。事实上，户籍制度背后的社会福利制度才是改革的核心和重点，与户籍挂钩的教育、医疗、就业、住房等方面权益分配才是问题的关键。
第三，户籍制度改革缺乏各部门的协同改革。由于目前户籍制度改革仅限于公安部门组织实施，国家其他相关职能部门没有相应的改革配套方案和措施，致使政策执行力受阻，改革效果不明显，改革影响力不大。
四、对户籍制度改革的建议
取消户籍是历史的必然，然而户籍改革不能一蹴而就。结合户籍改革的历程，针对目前我国户籍制度改革现状及存在问题，建议推进户籍制度改革从以下方面着手：
首先，户籍制度改革应做好充分的政策需求调研及配套政策的改革。调研涉及农村外出进城就业人员的群体特征、落户意愿、城市生活障碍等相关问题，可借鉴市场经济中的客户价值模型（CVM），通过虚拟政策测试农村外出进城就业人员的政策偏好和态度，进而确保政策的质量与效果。
其次，户籍制度应采取循序渐进式的改革方式。户籍制度改革的特殊性决定了户改不仅是一个政治问题也是一个经济问题，只能在各地现有的经济发展水平下，结合各地实际逐步推开。滞后的城市化不能完全归因于户籍制度的束缚，还要综合考虑城市规模、经济发展水平，并以相应的城市承载力为前提。在确保城市基础设施建设、住房设施、交通设施、教育文化设施等公用设施的条件下，各地应结合自身实际经济发展水平。经济发展相对落后、城市资源相对稀缺地区应立足当地设置高效、便捷的社会保障渠道。
最后，户籍制度改革关键是剥离户籍的附加功能，使户籍功能独立于社会福利分配只发挥人口管理功能。户籍制度改革应在实现社会管理制度与市场经济的相协调的同时，促进劳动力资源的合理配置和人口的自由流动与迁移。此外，要协调好民政、教育、卫生等各部门的配套改革，有步骤、分阶段的通过户籍制度及配套政策的协同改革来推进我国城市化进程。
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（作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心）