摘要：农村信用社作为我国农村金融体制的主要组成机构，在农村的经济建设中发挥了重要的作用。文章对改革过程进行了全面反思，发现如所有权缺位、“三会”制度形同虚设、内部控制人现象严重等问题产生的原因。针对以上原因，本文提出明晰产权制度、实行民主管理、增加透明度等措施来改革农村信用社管理模式。
关键词：农村信用社；管理模式；改革路径
作为为农业、农民提供金融服务的社区性地方金融机构，农信社在支持农业经济发展上所起的作用是不可替代的，信用社已成为农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽带。农村信用社选择什么样的管理模式，治理的好坏决定着我国经济结构能否正常的发展，不仅关系到农村信用社的兴衰、成败，而且关系到农业和农村经济的稳定与发展。但是当前存在的某些问题就十分突出，信用社在服务方式、融资渠道和服务手段等方面还不适应农民和农村经济发展的需要，因此农村信用社管理模式的改革将对农村经济的发展、农民收入的提高以及农村合作金融经营模式的确立具有现实的指导意义。
一、农村信用社现行管理模式中存在问题的原因分析
（一）产权制度不明晰
1、农村信用社股东分散、单一。传统体制下农村信用社的所有制形式为集体金融组织，但在现有条件下，股权非常分散，更多的是由农村信用社自己选择，很难做到由股东民主选择，自然人小股东众多，由于单个小股东股本金额小，参与监督的成本收益不对称，没有参与管理的动力，而且大部分小股东是农民，参与管理的知识和能力都受限制，无法行使监督管理职责。
2、农村信用社产权过于弱小和分散。农村信用社产权过于弱小和分散是因为两个原因：一方面是决策乏力。目前，法人代表并不是农村信用社最大的股东，虽然农村信用社主任应该是对理事长领导下的理事会负责，但因为其与农村信用社主任平行，所以经营决策也就缺乏决断权力。二是决策权力的滥用。决策失误时，由于决策人并不是最大的股东，所以不需要承担相应的损失，从而有可能使决策人滥用决策权力。
3、农村信用社的合作制名存实亡。根据中国人民银行《农村信用合作社管理规定》，农村信用社由广大社员按照“入社自愿，退社自由”的合作制原则组成，无论股份多寡均实行一人一票制，农村信用社的产权从理论上来说应该是明晰的。但是许多社员本人早已不知道自己是农村信用社的所有者，也没有享受过农村信用社的管理权利，尤其是随着农村信用社经营的商业化，社员和农村信用社的关系已经变成了纯粹的信用关系，在不少地方入股社员长期得不到贷款优惠，不能转让自己的股份并且长期得不到分红派息，反而真正拥有所有权的变成了国家或集体。
（二）“三会”制度难以落实，民主管理流于形式
“三会”制度是农村信用社在形式上建立的法人治理结构，即社员代表大会、理事会和监事会。“三会”组织形同虚设，难以发挥应有职能，没有在实质上形成相互制衡的局面。社员代表大会制度不健全，其职能得不到有效发挥。理事会、主任办公室职责权限划分不清，法人代表的权利约束制度不完善。监事会作用发挥不够，制约关系薄弱。这些问题均说明相互制衡的科学决策机制、灵活的经营管理机制和独立的监督制约机制尚未真正建立。另外民主管理流于形式。虽说合作制精髓是“一人一票制”，但是根本不可能去邀请农民社员代表参与农村信用社管理。由于内部利益均衡的不完善，股权结构配置的缺陷，入股对象的文化水平、参与意识、民主管理意识等均普遍偏低，形成“内部人控制”的局面。在这种情况下，农村信用社只注重扩股，不实行建立在社员经济利益基础之上的民主管理。
（三）内控制度不健全
第一，农村信用社职工，也就是拥有经营权的绝大部分股东，在农村信用社发展中，持续享有经营权和所有权。虽说在现代企业制度中职工参股有利于提高责任心，但是如果在其他股东缺失情况下，同样一份股权，拥有经营权的股东作用将比没有经营权的股东作用大得多，导致了同股不同权的现象出现。第二，监事会作用发挥不够，制约关系薄弱。监事会形同虚设在于没有对理事会成员和社主任进行监督。这样，出资人难以对管理层进行有效的监督，内部股东利益等同于管理层利益，其他股东缺乏有效的管理渠道和机制，从而形成“软约束”。第三，出资人与管理人的信息不对称，信息披露制度缺陷，导致出资人无法得到有关农村信用社风险的信息。但是管理人在这样的情况下，可能为个人谋求利益，也有可能为农村信用社谋求利益。第四，民主管理形同虚设的情况下，可能使社员无法参与管理，从而更坚定了农村信用社控制权掌握在少数经营者手中。
（四）省级农村信用社行政管理色彩浓厚，农信社独立法人地位弱化
省级农村信用社联社不同于省属国有企业，在省政府的领导下开展工作。省级政府并非农信社“股东”或“所有者”，所以即使负有对农信社管理和风险处置的职责，也不可以在法人结构中发挥作用。但是实际上，农村信用社的管理权力来自于政府授权，为行政任命。农村信用社存在自我管理能力普遍不足的现状，主要原因是政府对农村信用社管理是行政化的人财物直接控制，而不是一种行业管理。省级与县级农村信用社之间的股权关系是基层农村信用社向县联社入股，县联社向市联社入股，市联社向省联社入股的结构模式，自下而上持股，形成金字塔型的持股结构，形成一种“股权与控制权反向配置”的逆向法人治理结构。从股本结构来看，基层农村信用社应该拥有对县联社、县联社应该拥有对市联社、市联社应该拥有对省联社的控制和约束的权力。但是实际上，农信社之间的控制权却是自上而下，上级拥有对下级的控制权与约束权。
二、深化农村信用社管理模式改革的基本思路
（一）明确产权制度建设目标
产权明晰是通过股东的入股行为体现的，需要明确权利主体的权责，明确农村信用社的资产属于出资者所有，使其拥有法人财产权，实现资产所有权与法人财产权相分离。凡属于各自权益的，他方都不得干涉。可以通过完全规范农村信用社股本结构、限制股金的过度流动、真正发挥股金的职能等措施来明确目标。此外，在积极规范股本结构的同时，考虑引进战略投资者，以优化股权结构。对社员进行严格登记也是明晰产权的有力手段。对原有社员进行严格登记，以确认资产的所有权归属，进行严格的清产核资。并在今后的每一次扩股后，对人股社员进行详细的登记，以做到产权主体的完全清晰。剥离不良资产仍是目前农村信用社经营发展的一大难题，但也是把资金损失减少到最低限度的一大措施。可以通过成立县域金融资产管理公司，下放权力，统一收购管理从农村信用社剥离出来的不良贷款，弥补、偿还农村信用社的资产损失，剥离的贷款由国家金融资产管理公司管理、处置。
（二）充分发挥联社的“三会”作用
农村信用社要针对“三会”运作过程中的不规范现象，进行彻底改革。分别研究制定“三会”即社员代表大会、理事会、监事会的工作职责和权利范畴，规范各自的职责和运行规则，建立决策、执行和监督相互制衡的机制，做到不冲突、不交叉和相互制衡、相互约束。首先，理事会作为投资人的代表，既有重大事项决策权，也有承担决策失误造成的经营损失的直接责任。建立规范的理事会制度，择优录用，推行理事长与社主任、党委书记和理事长分任，各司其职，既有利于理顺关系，又有利于防止常出现的职责错位，可以使管理人员全心全意工作，在内部建立和完善效率和责任追究制度。其次，监事会具有监督职能，不仅要有完善的监事会工作程序和制度保障，还需要健全内部控制制度，因为其监督对象不仅包括具体管理活动，还有理事会和高级管理层，所以这样的制度是很有必要的。再次，强化社员代表大会权利主体的职能，使其成为真正的最高权力机关，在表决时，坚持实行一人一票制。
（三）构建民主管理、权力制衡的文化氛围
首先，可以通过加强股东的权利、义务知识的宣传教育，使其明确股东在法人治理结构中的作用。增加个体社员入股资金额度，提高社员参与农村信用社经营管理的积极性。其次，改革农村信用社现有的管理体制。使经营目标单一化——“还权于民”，对于政府的政策性业务，农村信用社可以委托代理的方式，实行真正实行民主管理。最后，政府、监管当局、行业管理部门各司其职，利用充分的信息披露可以有效约束各个部门，增加工作透明度，保证社员真正行使出资人的民主监督权利，为农村信用社的规范运行营造良好的文化氛围。
（四）完善风险防范制度
防范风险，完善内控机制，要建立严格的制度，实施严格的管理。首先，要建立符合现代金融企业内控机制并适合自身特点的风险防控体系。在一系列制衡、监督、约束的制度下，明确并加强风险管理部门的职能、职责，切实执行审贷分离，提高政策、决策的执行力。管理层应从追求当前利益向追求长远利益的目标转变，预防在前，处理、处置在后，树立审慎经营理念，做到工作有为有位，无为无位，不做事后诸葛，保证对重要岗位、要害人员的充分约束和监督。
（五）建立并完善县联社一级法人结构
第一，有利于加强内部管理，增强内控能力，集中精力抓经营促管理。脱离省级农村信用社的直接管理，可以解决人员素质、任务繁重等因素的影响，也可以节约许多不必要的开支，充分发挥优势，用以增强经营能力，提高经营效益，更好地发挥农村信用社职能作用。第二，有利于加快农村信用社机构改革步伐，不仅可以探索农村信用社改革的新路子，还可以为组建农村信用社自己的银行体系打基础，对摒弃现行的法人结构所带来的不利因素具有非常重要的意义，更好地贯彻各项方针政策和金融法规。
（六）加强政府管制
第一，完善农村金融生态法律体系。我国应尽快制定和颁布《信用合作法》、《合作银行法》、《破产法》等相关法律法规，以利于央行以立法的形式对农业合作金融的作用性质、组织形式与管理方式及经验范围等加以界定与规范。尽快制定出台《合作金融法》，明确农村信用社的性质、地位、组织形式、职能作用、权利义务以及机构设立、变更、和终止的原则与条件。尽快出台有利于保护金融机构债权人合法利益的《金融机构破产法》，成为债权人依法保护其债权的最后底限的，对资产质量较差和金融风险较高的农村信用社，及时提出限期改正措施，对限期不能改正的实施破产和清算。第二，积极发挥政府的积极作用，打击恶意逃避债务行为，重塑信用环境。一方面，地方政府部门在政策上、技术上、财力上要给予必要的关心和支持。另一方面，积极支持以农业合作银行组织形式来规范现行农村信用社，对成立条件、组织体系、业务范围、经营原则、服务宗旨、管理制度等进行细化，使其依法合规经营。此外，对农村信用社的营业税、企业所得税等进行大幅度的调减或免征，使其真正享受到应有的政策优惠，做到“放水养鱼”，以增强地方经济的发展后劲。
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（作者单位：福建农林大学经济与管理学院金融系）